II SA/Gd 559/16

Dnia 21 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1992 roku, nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. L. S. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1992 roku, nr XXII/110/92, podjętą w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S. wyjaśniając, że uchwała ta - wprowadzając zapisy dotyczące strefy ochronnej tartaku na nieruchomości stanowiącej własność jej matki (której jest spadkobierczynią), wywołała negatywne skutki w sferze jej praw majątkowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że w związku z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.; w skrócie jako "u.p.z.p.") zaskarżona uchwała utraciła moc prawną, zatem skarga dotyczy aktu nieobowiązującego i jako niedopuszczalna winna podlega odrzuceniu. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi, organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia przez zaskarżoną uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnień, zgodnie z wymaganiami art. 101 ust. 1 ustawy 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446) - dalej jako "u.s.g.". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1992 roku, nr XXII/110/92, podjętej w przedmiocie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z brzmieniem art. 87 ust. 3 u.p.z.p., plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie tejże ustawy, uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 roku. Jednocześnie, jak wynika z brzmienia art. 67 ust.1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r., nr 89, poz. 415), miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie. W konsekwencji zaskarżona uchwała z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciła moc obowiązującą na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. Podstawę prawną do wniesienia skargi na tego rodzaju uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej określana jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuci skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Utrata mocy obowiązującej aktu prawa miejscowego, wynikająca z normy zawartej w ustawie, oznacza bowiem wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego ze skutkiem od daty określonej w tej ustawie (ex nunc). Oznacza to, że przepisy uchwały od daty podjęcia uchwały do daty jej usunięcia z obrotu prawnego w drodze ustawy traktowane być muszą jako istniejące i wiążące, a więc mogą one być stosowane do sytuacji poprzedzających ich wyeliminowanie z obrotu prawnego i oddziaływać na sytuację prawną podmiotów, które zobowiązane były do ich przestrzegania (por. uchwała TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44; uchwała TK z 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93, OTK 1994/1/7). Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 września 2013 r. (sygn. akt II OSK 2231/13) zapoczątkował aktualnie obowiązującą linię orzeczniczą, zgodnie z którą fakt, iż stanowiąca akt prawa miejscowego uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego została z woli organu uchylona lub utraciła moc wskutek upływu czasu nie przesądza automatycznie o tym, że nie może ona podlegać kontroli. Są bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (decyzje i postanowienia), a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym lecz trwają nadal, pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej (np. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pomimo uchylenia takiej uchwały nadal pozostają bowiem w obrocie prawnym wydane w czasie jej obowiązywania rozstrzygnięcia administracyjne. Jeżeli zatem uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie przestała kształtować stosunków prawnych, bądź wywołała trwające nadal skutki prawne albo może znaleźć nadal zastosowanie po utracie przez nią mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 975/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest jednak uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać (por. m.in. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 143/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona przez skarżącą w skardze, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła aby zaskarżona uchwała wywołała w stosunku do niej określone skutki prawne, tj. stała się podstawą indywidualnego orzeczenia administracyjnego (decyzji, czy też postanowienia) nakładającego na nią określone obowiązki bądź ograniczającego wykonywanie przysługujących jej praw. Powołała się jedynie na pismo Wójta Gminy z 20 maja 1993 roku. W tym piśmie Wójt, odpowiadając na pismo jej matki – Z. S. dotyczące przeznaczenia należącej do niej działki na cele budownictwa mieszkaniowego, poinformował, że przedmiotowa działka - zgodnie z zapisami ww. planu miejscowego – jest gruntem rolnym bez prawa zabudowy i znajduje się w strefie ochronnej istniejącego tartaku. Nie powołała się natomiast na jakąkolwiek decyzję administracyjną czy też inne orzeczenie oparte na ww. planie miejscowym. W tej sytuacji zatem skarga do sądu administracyjnego nie może podlegać merytorycznej ocenie. Jak wcześniej wskazano bowiem, podstawową przesłanką do wniesienia skargi na uchwałę organu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, które uznać należy za już ugruntowane - wskazujące na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia. I tak, interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący - wnosząc skargę - musi wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1418/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wskazała, które z jej praw podmiotowych zostało przez zaskarżoną uchwałę naruszone. Podkreślenia wymaga również, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli - stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 793/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Również i ta przesłanka uznania, że interes prawny strony został naruszony, nie została spełniona, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc i nie może obecnie kształtować sytuacji prawnej skarżącej. Jeżeli jednak takie negatywne skutki wywołała, czy to w trakcie jej obowiązywania, czy w dniu wniesienia skargi – skarżąca winna je wskazać. Ogólne stwierdzenie, że plan miejscowy (obecnie już nieobowiązujący) nie pozwala na zabudowę mieszkaniową na pewnym obszarze oraz utrudnia przekwalifikowanie działki na cele budowlane, nie jest wystarczające. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż w związku z uchwaleniem zaskarżonego aktu powstały dla niej negatywne skutki prawne, wkraczające w sferę jej praw i obowiązków - z czego mogłaby wywodzić swoją legitymację skargową. Zarówno bowiem ze skargi, jak i pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, można jedynie wywieść, że skarżąca widzi niezgodność uchwalonego planu z "ustawami i Konstytucją", a Rada Gminy przekroczyła władztwo planistyczne poprzez powiększenie terenu (istniejącego na działce nr [..]) tartaku. Skarżąca nie wskazała jednak, na czym polega (jej zdaniem) niezgodność zaskarżonego planu miejscowego z "ustawami i Konstytucją", jak też nie wykazała, w jaki sposób niezgodność ta (bliżej niedookreślona) narusza jej interes prawny. Wobec uznania, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy, należało jej skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.