II SA/Gd 560/16

Dnia 21 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. S. na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 września 2003 roku, nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę. L. S. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 9 września 2003 roku, nr XII/140/2003, podjętą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [...] we wsi S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy z dnia 22 marca 2016 r., nr XIII/201/16 zaskarżona uchwała utraciła moc, zatem skarga dotyczy aktu nieobowiązującego i jako niedopuszczalna winna podlega odrzuceniu. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że strona skarżąca nie wykazała naruszenia przez przedmiotową uchwałę jej interesu prawnego lub uprawnień, zgodnie z wymaganiami art. 101 ust. 1 ustawy 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 roku, poz. 446) - dalej jako "u.s.g.". Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. W niniejszej sprawie skarga dotyczy uchwały Rady Gminy z dnia 9 września 2003 roku, nr XII/140/2003, podjętej w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar części działki nr [...] we wsi S. Zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą w związku z podjęciem uchwały Rady Gminy z dnia 22 marca 2016 r. nr XIII/201/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obrębu geodezyjnego S. obejmującego działki nr [..] i [..] (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2016 r., poz. 1790). Podstawę prawną skargi na tego rodzaju uchwałę stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej określana jako: "p.p.s.a.", sąd odrzuci skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie, skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna także wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Są bowiem takie akty, w oparciu o które w trakcie ich obowiązywania wydawane są indywidualne rozstrzygnięcia administracyjne (decyzje i postanowienia), a tym samym ich skutki nie ograniczają się do czasu funkcjonowania aktu w obrocie prawnym lecz trwają nadal pomimo utraty przez uchwałę mocy obowiązującej (np. uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jeżeli taka uchwała (akt prawa miejscowego) nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2231/13; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 975/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest jednak uzależnienie dopuszczalności orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały od skutków jakie ona wywołała, wywołuje bądź może wywoływać (por. m.in. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GL 143/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W ocenie Sądu tego rodzaju możliwość oddziaływania nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego powinna zostać wykazana lub przynajmniej uprawdopodobniona przez skarżącą w skardze, co w rozpatrywanej sprawie nie miało miejsca. Strona skarżąca nie uprawdopodobniła aby zaskarżona uchwała wywołała w stosunku do niej określone skutki prawne, tj. stała się podstawą indywidualnego orzeczenia administracyjnego (decyzji, czy też postanowienia) nakładającego na nią określone obowiązki bądź ograniczającego wykonywanie przysługujących jej praw. W skardze w ogóle nie wyjaśniła w jaki sposób zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, natomiast w wezwaniu do uśnięcia naruszenia prawa stwierdziła jedynie, że Rada nie miała prawa nieruchomości jej matki – Z. S. (której jest spadkobierczynią) przeznaczać na strefę przemysłową zamiast pod zabudowę mieszkaniową. Nie powołała się natomiast na jakąkolwiek decyzję administracyjną czy też inne orzeczenie oparte na ww. planie miejscowym. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego nie może podlegać merytorycznej ocenie. Jak bowiem wcześniej wyjaśniono, podstawową przesłanką do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżonym aktem. Odnośnie pojęcia "interesu prawnego" orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało stanowisko, które uznać należy za już ugruntowane - wskazujące na podstawowe wyznaczniki prawne tego pojęcia. I tak, interes prawny musi wynikać z naruszenia konkretnej normy prawa kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący - wnosząc skargę - musi wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1418/14 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W odniesieniu do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wskazała, które z jej praw podmiotowych zostało przez zaskarżoną uchwałę naruszone. Podkreślenia wymaga również, że interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a jeżeli nie zostanie zniwelowane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli - stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 793/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Również i ta przesłanka uznania, że interes prawny strony został naruszony, nie została spełniona, bowiem zaskarżona uchwała utraciła moc i nie może obecnie kształtować sytuacji prawnej skarżącej. Jeżeli jednak takie negatywne skutki wywołała, czy to w trakcie jej obowiązywania, czy w dniu wniesienia skargi – skarżąca winna je wskazać. Ogólne stwierdzenie, że plan miejscowy (obecnie już nieobowiązujący) nie pozwalał na zabudowę mieszkaniową na nieruchomości jej matki nie jest wystarczające. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, iż w związku z uchwaleniem zaskarżonego aktu powstały dla niej negatywne skutki prawne, wkraczające w sferę jej praw i obowiązków - z czego mogłaby wywodzić swoją legitymację skargową. Zarówno bowiem ze skargi, jak i pisma wzywającego do usunięcia naruszenia prawa, można jedynie wywieść, że skarżąca widzi niezgodność uchwalonego planu z "ustawami i Konstytucją", a Rada Gminy przekroczyła władztwo planistyczne poprzez powiększenie terenu (istniejącego na działce nr [...]) tartaku. Wobec uznania, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą Rady Gminy, należało jej skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.