II SA/Gd 564/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. S. na uchwałę Rady Powiatu Kartuskiego z dnia 29 grudnia 2023 r., nr LVII/534/2023 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających na Jeziorze Tuchomskim na terenie gminy Żukowo i gminy Przodkowo postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu T. S. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Pan T. S. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Powiatu Kartuskiego z dnia 29 grudnia 2023 r., nr LVI 1/534/2023 w sprawie ograniczenia używania jednostek pływających na Jeziorze Tuchomskim na terenie gminy Żukowo oraz gminy Przodkowo. W skardze podniesiono następujące zarzuty: 2.1. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 2.1.1. Konstytucji RP: Art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wzw. z art. art. 31 ust. 3 oraz z art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieuprawnioną ingerencję w zakres prawa własności Skarżącego, gdyż nie będzie mógł korzystać ze swojego mienia w dotychczasowy sposób ze względu m.in. na hałas i zagrożenia, związane z korzystaniem m.in. ze skuterów wodnych na Jeziorze Tuchomskim, a mienie ulegać będzie stopniowemu pogorszeniu wobec pogorszenia się stanu wód ww. Jeziora wskutek wykonania zaskarżonej uchwały; Regulacja art. 116 ustawy - Prawo ochrony środowiska jest niezgodna z Konstytucją RP - art. 64 ust. 1 - 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w taki sposób, że pozwala na decydowanie o kształcie prawa własności obywateli, ingerowanie w jego zakres, ograniczanie tego prawa - w drodze uchwały organu samorządu lokalnego, bez chociażby konsultacji takich rozwiązań z lokalną społecznością w trybie analogicznym do trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tryb w jakim przewidziano możliwość wydania takiej uchwały daje zbyt szerokie możliwości organom władz lokalnych, przy jednoczesnym niezagwarantowaniu społeczności lokalnej możliwości wywierania jakiegokolwiek realnego wpływu na kształt wydawanej uchwały; Art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia ochrony środowiska przez władzę publiczną oraz obowiązku prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne obecnym i przyszłym pokoleniom, działając wbrew podejmowanym przez lokalną społeczność działaniom, mającym na celu ochronę i poprawę stanu środowiska poprzez poprawę stanu wód Jeziora Tuchomskiego i zapobieżenie jego dalszej degradacji; Art. 116 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i podjęcie uchwały w zaskarżonym kształcie, który poprzez swoje ogólnikowe i niedookreślone zapisy powoduje, że: - niedookreślone "kluby i zespoły żeglarskie" nie będą musiały respektować żadnych ograniczeń, konsekwencją czego jest przyznanie niemal nieograniczonego prawa do korzystania z wód przez osoby posługujące się silnikowymi jednostkami pływającymi ze szkodą dla środowiska Jeziora i okolicznych gatunków oraz z pokrzywdzeniem innych użytkowników Jeziora Tuchomskiego, co przeczy celowi i istocie tejże regulacji, - spod zakazu wyłączone będą "zawody, szkolenia oraz imprezy związane z żeglarstwem" co oznacza, że wystarczające będzie powołanie się przez dowolną osobę na organizację jednego z wskazanych wyżej wydarzeń, aby korzystać z dowolnych jednostek pływających na całej powierzchni jeziora w dowolnym terminie, - fizyczny podział Jeziora zgodnie z rysunkiem uchwały nie spełnia żadnej funkcji ochronnej, jako że hałas i fale wywołane ruchem silnikowych jednostek pływających w dalszym ciągu zakłócać będzie wypoczynek innych osób, w tym właścicieli domów jednorodzinnych położonych nad Jeziorem Warzenko, jak również dzierżawcy obwodu rybackiego i wszystkich osób, którzy na Jeziorze tym chcieliby np. łowić ryby; Naruszenie przepisu art. 112 pkt 1 i 2, art. 113 pkt 1 i 2 lit a, c, e, f w zw. z § 1 pkt 1 lit a, c, e-f ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez zezwolenie w oparciu o zaskarżoną uchwałę na nieustanne generowanie hałasu w sezonie wiosennoletnim przez pojazdy silnikowe hałasu na Jeziorze Tuchomskim w stopniu znaczne przekraczającym normy, określone w ww. rozporządzeniu, z pominięciem faktu, że wokół Jeziora Tuchomskiego występuje co do zasady zabudowa jednorodzinna, w której poziom hałasu; Naruszenie art. 113 ust. 1, art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz właściwych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, zgodnych z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości położonych nad Jeziorem Tuchomskim, a także art. 73 ust. 1 ustawy -Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie uchwały, która pozwala na trwałe przekraczanie dopuszczalnych poziomów hałasu w obszarach przed hałasem chronionych; naruszenie art. 2a oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym poprzez wprowadzenie rozwiązań, uniemożliwiającym racjonalne gospodarowanie zasobami Jeziora Tuchomskiego, ochronę i odbudowę zasobów ryb w tych wodach, a także uniemożliwiając uprawnionemu do rybactwa prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej. 3. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności uchwały w całości oraz rozstrzygnięcia o kosztach, w tym kosztach zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych, ewentualnie uchylenia zaskarżonej uchwały w całości. 3.1. W uzasadnieniu skargi wskazano, że interes prawny Skarżącego wynika z następujących przepisów: art. 64 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art.74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP, w zakresie w jakim określenie sposobu korzystania z Jeziora Tuchomskiego ingerować będzie w sposób nadmierny i nieuprawniony w zakres prawa własności określając sposób korzystania z wód Jeziora w taki sposób, który znacznie pogorszy sposób korzystania z własnych domów i ogrodów osób, zamieszkałych w najbliższej okolicy Jeziora, art. 112 - art. 114 ustawy - Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, bowiem Skarżący w świetle ww. przepisów uprawniony jest do oczekiwania, że w pobliżu domów nie będzie generowany hałas, przewyższający prawne limity przewidziane dla zabudowy mieszkaniowej, tymczasem zaskarżona uchwała w sposób oczywisty limity te ignoruje, art. 2a oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o rybactwie śródlądowym w zakresie w jakim w postępowaniu występują również osoby reprezentujące uprawnionego do rybactwa na Jeziorze Warzenko, bowiem prowadzenie racjonalnej gospodarki rybackiej, dbanie o wody i jej zasoby, co jest obowiązkiem ustawowym uprawnionego do rybactwa, będzie niemożliwe lub co najmniej znacznie utrudnione w sytuacji, w której w sezonie wiosenno-letnim wody będą zakłócane falami, hałasem i nieczystościami, jakie generować będą dopuszczone uchwałą silnikowe jednostki pływające, art. 74 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP poprzez niezapewnienie Skarżącemu bezpieczeństwa ekologicznego i sankcjonowanie działań, bezpośrednio zmierzających do pogorszenia środowiska. Rada Powiatu Kartuskiego odpowiadając na skargę wniosła o jej oddalenie. 4.1. Uzasadniając soje stanowisko, organ stwierdził między innymi, że z treści skargi i poprzedzających ją wniosków i petycji wynika, że oczekiwaniem Skarżącego było wprowadzenie całkowitego zakazu używania jednostek pływających o napędzie spalinowym na jeziorze Tuchomskim. Rada Powiatu w przedmiotowej uchwale podjęła decyzję o jedynie częściowym wprowadzeniu takich ograniczeń. Przedmiotowa uchwała nie przyznaje zatem, wbrew treści skargi, jakichkolwiek uprawnień wybranym podmiotom ograniczających prawa Skarżącego. Wręcz przeciwnie, wprowadza ograniczenia, jedynie w zakresie mniejszym niż oczekiwany przez Skarżącego. Sam fakt, że uchwałą wprowadzono ograniczenia mniejsze od postulowanych nie powoduje, że zostały naruszone interesy wnioskodawcy, jako że to do Rady Powiatu należy uprawnienie co do ustalenia zakresu ewentualnych ograniczeń, z którego skorzystała przyjmując zaskarżoną uchwałę. Stwierdzenie nieważności uchwały lub jej uchylenie będzie zatem wbrew oczekiwaniu Skarżącego działaniem na jego niekorzyść, gdyż prowadzić będzie do zniesienia częściowych ograniczeń i pozostawienia pełnej swobody w korzystaniu na jeziorze z jednostek pływających o napędzie spalinowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zaskarżona do Sądu uchwała wydana została w ramach przysługującej Radzie Powiatu kompetencji określonej w art. 12 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526 ze zm. - dalej "u.s.p.") oraz na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm. - dalej "p.o.ś."), zgodnie z którym Rada Powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Podstawą prawną wniesionej do Sądu skargi, był zaś art. 87 ust. 1 u.s.p., w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwały organu powiatu jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako "p.p.s.a.")., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, są ostrzejsze (por. wyrok NSA z 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08). Wniesienie skargi w powyższym trybie nakłada na sąd administracyjny w pierwszej kolejności obowiązek zbadania legitymacji procesowej Skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie. Skarga na podstawie art. 87 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, a podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem i równoczesne naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego podmiotu. Dopiero bowiem ustalenie, że Skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jak wynika z brzmienia art. 87 ust. 1 u.s.p. do wniesienia skargi legitymowanym jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy wykazać się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (zob. wyrok NSA z 31 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14). Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie Skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że Skarżący upatruje swojego interesu prawnego w prawie własności nieruchomości sąsiadującej z jeziorem objętym ograniczeniem używania jednostek pływających. Nie odnosi się przy tym do żadnego dokumentu prawo to potwierdzającego, co oznacza, że nie wykazuje jego przysługiwania. Niemniej, wobec faktu, że Rada Powiatu nie kwestionowała tej okoliczności, można uznać twierdzenie skargi w tym zakresie za prawdziwe i odnieść się do kwestii naruszenia tego prawa zaskarżoną uchwałą. W ocenie Sądu, rację przyznać należy Radzie Powiatu, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa własności Skarżącego ani innych uprawnień wynikających z norm prawa materialnego. Uchwała ta wprowadza ograniczenia używania jednostek pływających na Jeziorze Tuchomskim, w sytuacji w której bezpośrednio przed wejściem w życie uchwały, takie ograniczenia nie obowiązywały. Skarżący zaś argumentuje, że ograniczenia te są niedostateczne. Słusznie zauważa zatem Rada Powiatu, że wprowadzenie ograniczeń w istocie jest zgodne z wyrażonym przez Skarżącego oczekiwaniem ograniczenia używania jednostek pływających na Jeziorze, a z całą pewnością nie pogarsza Jego sytuacji prawnej. To, że przedmiotowe ograniczenie - w ocenie Skarżącego jest zbyt mało restrykcyjne, nie oznacza, że sporna uchwała prowadzi do negatywnych konsekwencji w sferze Jego uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy przed jej wprowadzeniem nie istniały żadne ograniczenia używania jednostek pływających. W związku bowiem z wprowadzaniem spornej regulacji nie następuje żadne ograniczenie w zakresie prawa własności nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, nie zostaje On także zobowiązany mocą uchwały do żadnych działań lub zaniechań w obszarze Jego indywidualnych uprawnień wynikających z jakichkolwiek norm prawa materialnego. Powyższe prowadzi do konkluzji, że w przedmiotowym postępowaniu nie wykazano określonej w art. 87 ust. 1 u.s.p. przesłanki naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia, co stosowanie do treści art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. 6. O zwrocie uiszczonego od skargo wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.