II SA/Gd 568/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia SO Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania dotyczącego zwrotu nieruchomości oddala skargę. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...] Starosta zwrócił wnioskodawcy J. M. podanie o zwrot nieruchomości, gdyż właściwym do rozpoznania sprawy jest sąd powszechny. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wnioskodawca domagał się zwrotu nieruchomości rolnej, która była własnością jego rodziców. Z treści wniosku nie wynikało, o zwrot jakiej nieruchomości wnioskodawca się zwraca, ani na podstawie jakich przepisów nieruchomość została przejęta przez Skarb Państwa. Po uzupełnieniu wniosku i zebraniu dokumentów, Starosta w dniu 5 listopada 2009 r. wydał postanowienie nr [...] o zwrocie podania. Postanowienie to, na skutek wniesionego przez wnioskodawcę zażalenia, zostało uchylone w dniu 14 grudnia 2009 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem nr [...] do ponownego rozpatrzenia w celu wyjaśnienia treści żądania w zakresie areału nieruchomości rolnej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji wskazał, że nieruchomość rolna, której zwrotu żąda J. M., została przekazana ojcu wnioskodawcy – J. M. aktem nadania ziemi w dniu 28 sierpnia 1957 r. Pismem nr [...] z dnia 17 października 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej sprostowało swój wniosek o założenie księgi wieczystej w ten sposób, że wykazany w dokumencie nadania ziemi obszar 7,5200 ha miał się odnosić do działek oznaczonych nr [...] i [...] o aktualnym obszarze 7,1088 ha. Postanowieniem z dnia 19 listopada 1974 r. wydanym w sprawie sygn. akt Ns 302/74 Sąd Powiatowy orzekł przymusowe przejęcie na własność Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej, będącej w posiadaniu J. M. o obszarze 6,6378 ha, położonej w obrębie C. i N., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr [...]. Jak wynikało z uzasadnienia orzeczenia sądowego, przymusowe przejęcie nieruchomości, nastąpiło za zaległe należności scalone. Na podstawie zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego w C. ustalono, że z księgi wieczystej Kw nr [...], z nieruchomości o obszarze 7,1088 ha, stanowiącej własność J. M., odłączono część nieruchomości o obszarze 6,6378 ha, a pozostawiono obszar o powierzchni 0,4710 ha. Ponadto w wyciągu wykazu zmian gruntowych, znajdujących się przy księdze wieczystej Kw nr [...], obejmującym działkę nr [...], która stanowi własność skarżącego, został wykazany ubytek w dotychczasowej powierzchni 10 m2. Jak ustalił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji, ze zgromadzonych dokumentów wynika, że J. M. - ojciec wnioskodawcy, był właścicielem jedynie gruntów nadanych mu aktem nadania ziemi o powierzchni 7,1088 ha i żądanie zwrotu 14,6078 ha jest nieuzasadnione, tym bardziej, że część gruntów stanowi własność osób trzecich. Jednak, co jest istotnym, przedmiotowa nieruchomość nie została przekazana na Skarb Państwa na podstawie decyzji administracyjnej, tylko w trybie postępowania cywilnego i dlatego roszczenie wnioskodawcy powinno być skierowane do sądu powszechnego. Nie ma bowiem podstaw do rozpoznania wniosku w trybie przepisów prawa administracyjnego. Na powyższe postanowienie, zażalenie wywiódł J. M. podnosząc, że jest ono krzywdzące i niesprawiedliwie. Skarżący wyjaśnił, że rodzice musieli zapłacić za nadaną dekretem nieruchomość o powierzchni 7,5200 ha, a inni osadnicy otrzymali za darmo ziemię, "stąd jest 14,6078 ha". Ponadto, skoro nieruchomość należy do osób trzecich, to z tego wynika, że "Skarb Państwa sprzedał innym ludziom skradzioną rodzicom nieruchomość, wypędził ich z własności i wyrwał im z ust ostatni kawałek chleba". Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 24 maja 20010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, w tym areał przekazanej, a następnie przejętej przez Państwo nieruchomości. Kolegium podkreśliło, że żaden organ administracji nie jest uprawniony do oceny rozstrzygnięć sądowych, ich zmiany czy likwidacji ich skutków, a jedynie sądy powszechne. Dlatego za prawidłowe należy uznać zwrócenie wniosku. J. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący domagał się nie tylko jego uchylenia, ale i wydania wyroku uwzględniającego "słuszne żądanie skarżącego - tj. zwrotu nieruchomości rolnej - wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w dniu 19 listopada 1974 r. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego". W uzasadnieniu wniesionej skargi, J. M. podkreślił, że nie mógł się pogodzić z krzywdzącą decyzją Starosty, który napisał nieprawdę m.in., co do przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, odnośnie ubytku, który nie wynosi 10m2 lecz 0,41 ha oraz powierzchni działki, której jest właścicielem, jest to bowiem 0,47 ha, a nie 4,700 ha. Przede wszystkim jednak skarżący podnosił, że nie polega na prawdzie, aby przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło za zaległe należności, gdyż sprawa ta nie została do dnia dzisiejszego zbadana, a wysokość zadłużenia nie upoważniała do jej przejęcia. Ponadto wskazał, że zwracał się bezskutecznie, o sprzedaż gruntów, stanowiących własność ojca. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało stanowisko reprezentowane w sprawie. Ponadto wskazało, że na skutek oczywistej omyłki w uzasadnieniu postanowienia napisano 4,700 ha zamiast 0,4700 ha (odnośnie powierzchni działki, której właścicielem jest wnioskodawca), co nie ma jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. J. M. ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Wniesiona skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 ( 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz,1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ( 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie J. M. zaskarżył postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 maja 2010 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia 12 kwietnia 2010 r., nr [...] Starosty, który zwrócił na podstawie przepisu art. 66 § 3 k.p.a. podanie wnioskodawcy o zwrot nieruchomości, gdyż właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Zgodnie z przepisem art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia skargi należy zatem odpowiedzieć na pytanie: czy właściwym do rozpoznania podania wnioskodawcy jest sąd powszechny ? Zdaniem sądu administracyjnego, na powyższe pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Na wstępie rozważań należy podnieść, że z przywołanych powyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jednoznacznie wynika, że sądy administracyjne sprawują jedynie kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kognicja sądu administracyjnego nie pozwala na wydanie wyroku, który uwzględniałby roszczenie o zwrot nieruchomości rolnej wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa w dniu 19 listopada 1974 r. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego (o co również wnosił skarżący). Ustawodawca bowiem nie wyposażył sądów administracyjnych w uprawnienia, które pozwalałyby na podejmowanie merytorycznych rozstrzygnięć. W świetle regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny zasadniczo uchyla zaskarżony akt lub stwierdza jego nieważność w przypadku naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Należy też zaznaczyć, że z treści pism skarżącego wynika, że nie może pogodzić się z faktem przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, stanowiącej własność jego rodziców. Skarżący podkreśla, że jest to dla niego krzywdzące i niesprawiedliwe. Mimo takiego stanowiska, sąd administracyjny przy rozstrzyganiu w tej sprawie musi ograniczyć się do badania naruszenia norm prawnych, w granicach wytyczonych przez obowiązujące przepisy prawa, zwłaszcza przez przepisy prawa administracyjnego. Bezspornym w niniejszej sprawie było, że postanowieniem z dnia 19 listopada 1974 r. wydanym w sprawie sygn. akt Ns 302/74 Sąd Powiatowy orzekł przymusowe przejęcie na własność Skarbu Państwa części nieruchomości rolnej, będącej w posiadaniu ojca wnioskodawcy – J. M., o obszarze 6,6378 ha położonej w obrębie C. i N., zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 7648 Państwowego Biura Notarialnego. Poza sporem było, że postanowieniem z dnia 31 grudnia 1974 r. wydanym przez Sąd Wojewódzki w sprawie sygn. akt II Cr 1447/74 została oddalona rewizja uczestnika postępowania J. M. od powyższego postanowienia sądu. Jak wynika z treści uzasadnień orzeczeń sądowych, przejęcie części nieruchomości rolnej nastąpiło za zaległe należności na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (tekst jednolity Dz. U. z 1969 r., Nr 17, poz. 130) - zwanej w dalszej części uzasadnienia Ustawą oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lipca 1962 r. w sprawie zasad i trybu przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności scalone (Dz. U. z 1962 r., nr 44, poz. 212 ze zm.) Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ust. 1 Ustawy przymusowe przyjęcie całości lub części nieruchomości rolnej na własność Państwa następowało na podstawie postanowienia sądu powiatowego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniosek o wydanie postanowienia zgłaszał organ finansowy w wykonaniu uchwały prezydium powiatowej rady narodowej o wszczęciu postępowania. Do wniosku organ finansowy dołączał odpis uchwały prezydium powiatowej rady narodowej i wykaz należności scalonych. Natomiast zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 Ustawy - po stwierdzeniu, że zaległości objęte wykazem należności scalonych są ostatecznie ustalone oraz że zachodzą przewidziane w ustawie warunki do przejęcia nieruchomości na własność Państwa, sąd wydawał postanowienie o przejęciu na własność Państwa całości lub części nieruchomości. Analiza powyższych przepisów Ustawy, pozwala stwierdzić, że dokonane na jej podstawie, przejęcie nieruchomości rolnych na rzecz Państwa nie było wynikiem toczącego się postępowania administracyjnego, lecz było następstwem postępowania sądowego i wydanego przez sąd powszechny orzeczenia. Uchwała zaś organu, jakim było Prezydium Powiatowej Rady Narodowej była konieczna do wszczęcia postępowania sądowego. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 lutego 2009 r., w sprawie I OW 148/08, który dodatkowo oceniając stosunek tej uchwały do postępowania sądowego o przejęcie nieruchomości rolnej na rzecz Skarbu Państwa uznał, że sąd nie był nią związany, miała charakter wewnętrzny, wydana była w postępowaniu przygotowawczym, mającym na celu ustalenie warunków potrzebnych do ostatecznego sformułowania wniosku do sądu i pozostawała bez wpływu na wynik postępowania sądowego. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych mamy do czynienia z ugruntowanym już poglądem, iż przejęcie nieruchomości rolnych na rzecz Państwa w trybie przepisów powołanej Ustawy było następstwem toczącego się postępowania sądowego i zapadłego w nim orzeczenia sądowego, co wyłącza możliwość dochodzenie zwrotu przejętych nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego. (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 września 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 238/10 czy wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2009 r. w sprawie II SA/Bk 311/09). Przejęcie nieruchomości na podstawie tej Ustawy nie może zostać uznane za przejęcie dokonane w trybie wywłaszczeniowym, gdyż nie było dokonywane w drodze władczego aktu organu administracji publicznej jakim jest - decyzja administracyjna. Dlatego też skarżący nie może domagać się zwrotu przejętej nieruchomości na drodze postępowania administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że podstawy prawne zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są uregulowane w art. 136 i art. 137, obowiązującej obecnie ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Ustawa ta dopuszcza możliwość zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W doktrynie prawa wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Zwrotowi mogą podlegać, nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (G. Bieniek, Komentarz do Ustawy o gospodarce gruntami, T.II, Zielona Góra 2000 r., str.181-182). Ponadto przepis art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia w sposób ścisły ustawy, do których zastosowanie mają przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Wśród tych nieruchomości nie wymienia się jednak takich, które zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności. Istotnym jest jednak, że uregulowania przepisu art. 216 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych czy też nabytych przez Skarb Państwa w szczególnym trybie, mają charakter wyczerpujący i nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu na przypadki utraty własności objęte innymi aktami prawnymi. Taki też pogląd reprezentowany jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, który to pogląd Sąd podziela (vide: wyrok NSA z dnia 26 października 2004 r. w sprawie OSK 771/04, wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r. w sprawie IV SA 2179/98 i z dnia 21 listopada 2000 r. w sprawie IV SA 2172/00). Do niniejszej sprawy nie można też odnieść przywołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. zapadłego w sprawie K 6/2005 na tle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (m.in. art. 136 ust.6 i art. 137 ust.1). Podsumowując powyższe rozważania, należy uznać, że skoro przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu, w oparciu o przepisy ustawy o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności i przejęcie to nie stanowiło aktu wywłaszczeniowego, to zwrot nieruchomości na drodze administracyjnej jest niemożliwy. Stosownie więc do przywołanego na wstępie rozważań przepisu art. 66 k.p.a., gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Dlatego za uprawnione w świetle powyżej dokonanych rozważań, należy uznać dokonanie zwrotu wniosku skarżącemu. Na ocenę charakteru niniejszej sprawy - jako sprawy, podlegającej rozpoznaniu przez sąd powszechny, nie mogą mieć znaczenia zarzuty podniesione w skardze, dotyczące zasadności przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości, wielkości ubytku, czy też powierzchni działki, której obecnie jest właścicielem wnioskodawca. Po pierwsze - okoliczności te pozostają bez wpływu na prawidłowe rozstrzygnięcie sporu, które wymagało przede wszystkim analizy prawnej charakteru sprawy w wyniku, której nastąpił zwrot wniosku. Po drugie - brak jest jakichkolwiek podstaw w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie do przyjęcia, aby jakakolwiek część nieruchomości została przejęta w drodze aktu wywłaszczeniowego, co mogłyby uzasadniać właściwość drogi administracyjnej w tym zakresie. Niezależnie od powyższego stanowiska można wskazać, że zasadnie skarżący podnosi, że jest właścicielem nieruchomości o powierzchni 0,4700 ha, a nie 4,700 ha, jak wskazano w treści uzasadnienia postanowienia. To pozostałe zarzuty nie znajdują potwierdzenia w dokumentach, dołączonych do akt sprawy. Brak jest podstaw, w oparciu, o które można zakwestionować ustalenia dokonane przez organ. Należy dodać, że organ wyjaśnił, iż błąd w określeniu powierzchni działki, której właścicielem jest skarżący był wynikiem oczywistej omyłki. Tym samym okoliczność ta nie może być uznana za sporną, zaś powierzchnia areału gruntów - 0,4700 ha, stanowiących własność skarżącego (działka nr [...]), wynika z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] oraz informacji z rejestru gruntów. Ponadto skarżący w swoich wywodach pomija treść pisma nr [...] z dnia 17 października 1967 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej skierowanego do Państwowego Biura Notarialnego, w którym Rada uzupełniała wniosek o założenie księgi wieczystej poprzez wskazanie, że wykazany w dokumencie nadania ziemi dla J. M. obszar 7,5200 ha odnosi się do działek oznaczonych nr [...] i [...] o aktualnym obszarze 7,1088 ha. Ten też obszar, został pomniejszony o przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni 6,6378 ha na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 19 listopada 1974 r. Znajduje to odzwierciedlenie w zawiadomieniu Państwowego Biura Notarialnego z dnia 18 czerwca 1975 r., o odłączeniu tego obszaru od nieruchomości o obszarze 7,1088 ha, stanowiącej własność J. M. i pozostawieniu 0,4710 ha. Wysokość ubytku 10 m2 wynika z dołączonego wyciągu z wykazu zmian gruntowych przy księdze wieczystej Kw nr [...]. W konsekwencji też Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszenia prawa i nie znalazł podstaw do wzruszenia postanowienia o zwrocie podania. Kwestia wniosku skarżącego w przedmiocie sprzedaży 3 ha ziemi, które stanowiły własność rodziców, pozostaje poza zakresem rozpoznawania niniejszej skargi. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.