II SA/Gd 568/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz sędzia WSA Wanda Antończyk po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 sierpnia 2015 r. nr [...]. Postanowienie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. B. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcje rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,00 m x 7,05 m + taras 2,0 m x 6,0 m + ganek 1,90 m x 3,0 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. (numer mapy 3) gmina K. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązaną nałożonego obowiązku, pomimo wystawionego w dniu 28 września 2009 r. upomnienia, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, tytułem wykonawczym z dnia 24 lutego 2011 r. nr [...], wszczął postępowanie w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. G. B. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego w administracji w związku z trwającym postępowaniem o unieważnienie decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 22 czerwca 2015 r., odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 24 lutego 2011 r. Organ uznał bowiem, że w sprawie nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.), która uprawniałaby do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie. Ponadto, do dnia wydania postanowienia organ nie otrzymał od organu rozpatrującego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego wstrzymania postępowania egzekucyjnego w administracji. Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego G. B. wniosła zażalenie zarzucając, że jest ono przedwczesne i niespójne z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym w tym zakresie. Podkreśliła, że wymierzona kara w celu przymuszenia jest środkiem przymuszenia do realizacji decyzji, której losy ważności się rozstrzygają. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 czerwca 2015 r. Uzasadniając wydane postanowienie, organ wskazał na wstępie, że pismem z dnia 9 marca 2015 r. G. B. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2009 r. W ocenie organu odwoławczego, okoliczność ta nie stanowi jednak przesłanki do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania realizacji obowiązku nałożonego decyzją z dnia 28 kwietnia 2009 r. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której został nałożony obowiązek podlegający egzekucji, a następnie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, nie stanowią w świetle przepisów art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłanek obligujących organ egzekucyjny do zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto, w ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wskazanych w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W skardze do Sądu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest jeszcze zakończona. Wprawdzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 21 sierpnia 2015 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 28 kwietnia 2009 r., jednakże skarżąca zwróciła się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie o ponowne przeanalizowanie sprawy. Ponadto, skarżąca wskazała, że była zainteresowana legalizacją przedmiotowego obiektu, chcąc zapłacić 25 000 zł opłaty legalizacyjnej, ale Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 2 marca 2015 r., odmówił legalizacji obiektu budowlanego. Skarżąca podkreśliła także, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a znowelizowanego prawa budowlanego obiekty budowlane służące do rekreacji nie wymagają pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wyjaśnił, że obowiązujące przepisy nie umożliwiają legalizacji samowolnie zrealizowanej inwestycji w stosunku, do której właściwy organ wydał już ostateczny nakaz rozbiórki a zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy (czyli do dnia 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Poddane kontroli postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, są zgodne z prawem. Organ egzekucyjny jest zobowiązany do zawieszenia postępowania w przypadku wystąpienia którejkolwiek z podstaw wskazanych w art. 56 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 z późn. zm.). Przepis ten stanowi zaś, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu w całości lub w części: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. Z powołanego przepisu wynika przede wszystkim, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje zawieszenia postępowania egzekucyjnego na wniosek zobowiązanego. Dlatego też, wniosek zobowiązanego o zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie stanowi oświadczenia woli składanego w celu doprowadzenia do czasowego przerwania stosowania środków egzekucyjnych, ale oświadczenie wiedzy dotyczące istnienia podstaw do zawieszenia postępowania. Oświadczenie to jest podstawą do podjęcia przez organ egzekucyjny działań z urzędu. Organ egzekucyjny przeprowadza postępowanie wyjaśniające i w przypadku stwierdzenia jednej z podstaw do zawieszenia postępowania wydaje postanowienie o zawieszeniu postępowania (zob. P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2015 r., str. 256). Wymieniając zaś, w przywołanym art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego, ustawodawca nie pozostawił do uznania organu egzekucyjnego, czy w konkretnym przypadku zawiesić postępowanie, czy też nie. Biorąc pod uwagę enumeratywność wyliczenia przesłanek, jak również fakt, że jest to katalog zamknięty, uznać należy, że żadne inne przesłanki nie mogą stanowić podstawy do zawieszenia postępowania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Po 67/125, LEX nr 1757901). Dlatego też, orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że prowadzenie postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2009 r. nie mogło stanowić podstawy do zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z tej decyzji. Okoliczność ta nie stanowi żadnej z przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które wymienione zostały w art. 56 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a co więcej, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustalono, że uruchomienie przez zobowiązanego nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji, na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy nie stanowi podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2001 r., sygn. akt III SA 47/00, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie wskazano także, że prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, czy też jej uchylenia w trybie art. 154 kpa nie jest zagadnieniem, które uniemożliwia prowadzenie egzekucji administracyjnej, albowiem jest ona prowadzona w oparciu o obowiązek wynikający z funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji ostatecznej, której bytu prawnego nie zmienia sam fakt wszczęcia postępowań w trybach nadzwyczajnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2030/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnić ponadto należy, że w postępowaniu egzekucyjnym nie ma możliwości negowania nakazu rozbiórki orzeczonego na podstawie ustawy – Prawo budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 524/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualna wadliwość tytułu wykonawczego może być podnoszona w innym, odrębnym postępowaniu. W przeciwnym wypadku organ egzekucyjny orzekałby o meritum sprawy, a to należy do organu wydającego rozstrzygnięcie będące podstawą egzekucji administracyjnej – nawet wówczas, gdy organem egzekucyjnym jest organ, który wydał decyzję. Nie można bowiem łączyć postępowania egzekucyjnego z trybami postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny, stosownie do art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie, o którym mowa w art. 29 § 1 ustawy, obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie. Badanie to ma charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10, LEX nr 1083713). Warunkiem dopuszczalności egzekucji administracyjnej jest to, aby obowiązek wynikał z decyzji lub postanowień właściwych organów albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Przesłanką zaś stwierdzenia wymagalności obowiązku objętego tytułem jest - w przypadku obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej - uprzednie ustalenie, że decyzja nakładającą określony obowiązek jest ostateczna, bądź nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku (np. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego), dająca podstawę do prowadzenia egzekucji administracyjnej oznacza, że na zobowiązanym ciąży skonkretyzowany obowiązek, a zobowiązany, mimo upływu terminu wyznaczonego do wykonania tego obowiązku nie wykonał go dobrowolnie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.