II SA/Gd 569/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Górska Asesor WSA Krzysztof Retyk Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 09 stycznia 2001r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 listopada 2000r., nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 14 listopada 2000 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 48 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 104 ust. 1 K.p.a., nakazał A. B. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia części działki nr [...] w C. od strony drogi publicznej – działki nr [...] w C. (15 słupów wykonanych z bloczków gazobetonowych) oraz pełnego ogrodzenia części działki nr [...] w C. wybudowanego od strony drogi publicznej – działek nr [...] i nr [...] w C. na odcinku o długości 51,20 m. W uzasadnieniu organ podał, iż A. B. w 1999 r. budując wskazane wyżej ogrodzenia nie spełniła wymaganego prawem obowiązku zgłoszenia w Urzędzie Gminy C. zamiaru wykonania ogrodzenia od strony dróg publicznych. Dopuściła się zatem samowoli budowlanej sankcjonowanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż zgłoszenia prac budowlanych dokonał P. N., którego przesłuchanie pozwoli na ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nadto, zaznaczyła, iż ogrodzenie działki nr [...] wybudowane od strony działki nr [...] nie zagraża bezpieczeństwu użytkowników drogi, natomiast działki nr [...] i nr [...], z którymi graniczy ogrodzenie wzniesione na działce nr [...], nie stanowią ani ulicy, ani drogi, ani żadnego innego miejsca publicznego. Ponieważ działki te stanowią nieużytki nie może mieć do nich zastosowania sankcja wynikająca z decyzji. Działek tych nie można na pewno traktować jako drogi gminnej, bo nie została tak ujęta w uchwale gminy, a nie są one również drogami powiatowymi, wojewódzkimi ani krajowymi. Z tych przyczyn w ocenie skarżącej zarzut samowoli budowlanej jest bezzasadny. Rozpoznając odwołanie podjęto zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu stwierdził, iż wobec jednoznaczności zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, który wskazywał na brak zgłoszenia zamiaru wybudowania ogrodzenia do właściwego organu, nie było podstaw do wezwania świadka P. N. celem przesłuchania. Organ odwoławczy nie zgodził się nadto z twierdzeniem skarżącej, że działki nr [...] i [...] stanowią nieużytki, bo jak wynika z akt sprawy działki te wchodzą w skład dróg gminnych. W ocenie organu każda droga bez względu na jej kwalifikację stanowi miejsce publiczne i w związku z tym budowa ogrodzeń od strony miejsc publicznych również wymaga stosownego zgłoszenia. W skardze skarżąca zarzuciła, iż decyzja została skierowana tylko do jednej ze stron, albowiem drugim współwłaścicielem działki nr [...] jest E. O. Skarżąca wraz z E. O. nabyły nieruchomość obejmującą działkę nr [...] na podstawie notarialnej umowy sprzedaży z dnia 24 maja 1995 r., rep. A nr [...]. Skarżąca wskazała, iż wobec drugiej współwłaścicielki nie było prowadzone żadne postępowanie dotyczące samowolnej budowy ogrodzenia na działce nr [...]. W pozostałej części skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w odwołaniu zarzucając dodatkowo naruszenie przez organ art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 140 Kp.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do zarzutu odwołania dotyczącego statusu działek nr [...], nr [...] i nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto, w odniesieniu do zarzutu dotyczącego współwłasności działki nr [...] organ wskazał, iż nie ma to znaczenia dla podjętej decyzji, albowiem zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek rozbiórki nakładany jest na inwestora, czyli w tym przypadku sprawcę samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga jest zasadna, w szczególności zaś zasadny jest zarzut, iż w postępowaniu nie brali udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II S.A./Gd 1705/99 stwierdził, iż "(...) Jakkolwiek z art. 52 Prawa budowlanego (Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego może być skierowana do inwestora, właścicieli lub zarządcy obiektu budowlanego, to stwierdzić jednakże należy, iż nawet wówczas, gdy decyzja taka ma być skierowana do inwestora, to stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, na której obiekt ten stoi. Decyzja o rozbiórce dotyczy, bowiem ich interesu prawnego, wynikającego z prawa własności nieruchomości, które co do zasady rozciąga się na budynki na niej wzniesione (art. 47 i art. 48 K.c.)". Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wskazanego wyroku. Skarżąca w skardze podniosła, że współwłaścicielami nieruchomości, na której wzniesiono sporne ogrodzenie, którego dotyczy nakaz rozbiórki, jest przedmiotem współwłasności jej oraz E. O., która nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca dla wyjaśnienia stosunków własnościowych przedmiotowej nieruchomości przedstawiła dowód – kopię umowy sprzedaży m.in. działki nr [...], mocą której ona wraz z E. O. są współwłaścicielami ww. nieruchomości. W tej sytuacji twierdzenia skarżącej, iż w postępowaniu nie wzięli udziału wszyscy współwłaściciele nieruchomości są wiarygodne. Zaznaczyć należy, iż twierdzeniom skarżącej nie można przeciwstawić żadnych przeciwnych dowodów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, znając już ten zarzut skarżącej stwierdził, iż okoliczność ta nie ma znaczenia dla podjętej decyzji ze względu na dyspozycję art. 52 Prawa budowlanego. Zaznaczyć należy, iż w aktach administracyjnych będących w dyspozycji organu I instancji, co więcej zgromadzonych przez ten organ, znajdował się wypis z rejestru gruntów nieruchomości obejmującej działkę nr [...], z którego w sposób wyraźny wynikało, iż nieruchomość ta stanowi przedmiot współwłasności dwóch osób: A. B. i E. O. Pomimo tego organy obu instancji pominąwszy tą okoliczność prowadziły postępowanie i orzekały w sprawie rozbiórki wyłącznie w stosunku do skarżącej pozbawiając tym samym E. O. możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym i ochrony swoich uprawnień. Stwierdzić zatem należy, iż organy administracji obu instancji pozbawiły pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i tym samym uniemożliwiły im prawidłową ochronę przysługujących praw, co czyni zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą wadliwymi. Skierowanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wyłącznie do jednego spośród dwóch współwłaścicieli nieruchomości, na której wzniesiono sporne ogrodzenie, jest poważną wadą postępowania administracyjnego mającą wpływ na wynik sprawy i skutkującą uchyleniem obu wadliwych aktów (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2001r., IV SA 2450/98, Wspólnota 2001/8/50). Skoro skarżąca w skardze skutecznie wykazała, iż w postępowaniu nie wzięły udziału wszystkie osoby, które tego postępowania są stronami, to zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W konsekwencji tego zaś stwierdzenia skarga jest zasadna, gdyż według art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W odniesieniu do kwestii legalności wzniesienia przez skarżącą ogrodzenia na należącej do współwłaścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jak i nr [...] wskazać należy, iż istotną w niniejszej sprawie okolicznością faktyczną jest charakter nieruchomości sąsiadujących ze wskazanymi działkami. Już na etapie postępowania odwoławczego skarżąca wskazała, iż działki nr [...] i nr [...] nie są drogami publicznymi. W myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu z daty orzekania przez organ II instancji, zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Wobec powyższego na organie administracji prowadzącym postępowanie w niniejszej sprawie spoczywał w pierwszej kolejności obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do zastosowania wskazanego powyżej przepisu prawa materialnego, a mianowicie do wyjaśnienia charakteru i przeznaczenia działek sąsiadujących z nieruchomościami otoczonymi spornym ogrodzeniem. Tylko bowiem ustalenie, iż działki nr [...], nr [...] i nr [...] pełnią funkcję drogi, ulicy bądź innego miejsca publicznego uzasadniałoby obarczenie skarżącej obowiązkiem dokonania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia i pozwoliłoby sankcjonować ewentualną samowolę w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Ustaleń w powyższej kwestii organy obu instancji powinny dokonać zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. 2004 nr 204, poz. 2086 ze zm.), która ustanawia cztery kategorie dróg publicznych: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe oraz drogi gminne. Drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), których nie dotyczy dyspozycja przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Konstatując zatem, nie polega na prawdzie twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż "każda droga bez względu na jej kwalifikację stanowi miejsce publiczne, a budowa ogrodzenia od jej strony wymaga zgłoszenia". Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Organy administracji nie poczyniły jakichkolwiek ustaleń faktycznych popartych stosownymi dowodami w tym zakresie poprzestając jedynie na nieuzasadnionych stwierdzeniach o publicznym charakterze działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Działając w ten sposób organy administracji naruszyły zasady postępowania, w szczególności zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a., nie wyjaśniając powyższej, kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności, aby następnie w oparciu o cały materiał dowodowy podjąć decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób zakończyć sprawę w danej instancji (art. 7, 77 § 1 K.p.a). W myśl przepisu art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Istotą normy art. 48 Prawa budowlanego jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Działania podejmowane w ramach kompetencji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego nie mogą być podejmowane automatycznie, ale dopiero po zbadaniu przez organy administracji stanu faktycznego sprawy. W wyroku z dnia 17 kwietnia 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) działania nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa, (...) a wydanie decyzji winien poprzedzić ciąg czynności dowodowych (OSP z. 7-8/2001, poz. 107)". Z powyższego wynika, że przepis art. 48 Prawa budowlanego nie działa automatycznie na podstawie czysto formalnej, lecz winien być stosowany przez organy administracji dopiero po ustaleniu, że zaistniały przesłanki określone w tym przepisie. Nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem, rodzącym nieodwracalne skutki. Z tego względu nie można nadużywać tego przepisu bądź stosować go automatycznie w sytuacjach, kiedy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. W ocenie sądu w niniejszej sprawie organy administracji, działając z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, art. 10 § 1, art. 77 oraz art. 81 K.p.a., pochopnie i bez pożądanej wnikliwości postępowania dowodowego zastosowały przepis art. 48 orzekając o rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia. Nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego zobowiązuje je art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie wykazały należytej dbałości i staranności o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak tego wymaga art. 7 K.p.a. Mając powyższe rozważania na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżone decyzje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji po zbadaniu stosunków własnościowych winnych zapewnić czynny udział w postępowaniu administracyjnym wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, których dotyczyło postępowanie. Nadto, kierując się ocenami prawnymi sformułowanymi powyżej, w pierwszej kolejności organy administracji powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia funkcji działek nr [...], [...] i [...]. Następnie przy pomocy wszelkich środków dowodowych zweryfikować okoliczność istnienia bądź nie samowoli budowlanej w zakresie budowy ogrodzenia. Dodatkowo organ winien ponownie rozpatrzyć wniosek skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadka P. N. traktując ten środek dowodowy jako równorzędny z pozostałymi. Art. 75 § 1 K.p.a. stanowi bowiem, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przedmiotem dowodu musi być okoliczność, jak w przypadku wskazanego świadka, mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.), albowiem dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć żadnego dowodu. Pominięcie jakiegokolwiek dowodu, może nasuwać wątpliwości co do zgodności z rzeczywistością ustalonego stanu faktycznego oraz może wzbudzić wątpliwości co do trafności oceny innych dowodów. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ administracji nie ma obowiązku przeprowadzenia dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien jednak wskazać konkretne motywy takiego stanowiska (art. 78 § 2 i 107 § 3 K.p.a.). Jeśli jednak dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to organ administracji nie powinien oddalać również spóźnionego żądania (art. 78 § 2 K.p.a.). Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargi określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.