II SA/Gd 569/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. D. na decyzję Wojewody z dnia 14 maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Decyzją z dnia 10 lutego 2010r. Prezydent Miasta ustalił na rzecz B. D. odszkodowanie w kwocie 392.380 zł za nieruchomość położoną w G. przy ulicy K., oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni 1470 m2, [...] o powierzchni 260 m2 i [...] o powierzchni 1036 m2, która z mocy prawa stała się własnością Gminy Miasta G. Decyzję wydano na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 oraz art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i art. 104 Kpa. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia 7 grudnia 2005r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy K. oznaczonej jako działki [...] i [...]. Podziału dokonano na wniosek właściciela. Wydzielone działki nr [...] o powierzchni 1470 m2, [...] o powierzchni 260 m2 i [...] o powierzchni 1036 m2 przeznaczone zostały na cele komunikacyjne i z dniem 27 grudnia 2005r. prawo własności tych działek przeszło na rzecz Gminy Miasta G. Zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, które z mocy prawa przeszły na własność gminy przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a gminą. Gmina Miasta G. w dniu 24 października 2006r.przeprowadziła z poprzednim właścicielem negocjacje, które nie doprowadziły do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Zatem zgodnie z art. 98 ust. 3 odszkodowanie ustalić należało według zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości. Organ ustalił wysokość odszkodowania, odpowiadającą wartości działek [...], [...] i [...], opierając się na operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2009r. sporządzonym, na zlecenie organu, przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. Sprawa była rozpatrywana przez organ po raz drugi. Prezydent Miasta ustalił bowiem odszkodowanie decyzją z dnia 3 lipca 2008r., wydaną na podstawie wyceny z dnia 2 kwietnia 2008r. Wojewoda w dniu 16 października 2008r. uchylił tę decyzję ze względu na błędnie przyjęty stan przy wycenie, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ przeprowadził w dniu 1 października 2009r. rozprawę administracyjna, na której skarżący B. D. zgłosił zastrzeżenia do sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego B. J. operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 2009r. Skarżący zarzucił, że w operacie ustalono zbyt niską wartość nieruchomości, która w jego ocenie powinna wynosić 220 zł za metr kwadratowy. Rzeczoznawca odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjętej w wycenie cechy sąsiedztwa jako dostatecznego wyjaśniła, że stan nieruchomości jest wyceniany na dzień wydania decyzji podziałowej i na ten czas stopień zurbanizowania terenu był niski. Odnośnie wskazywanej przez skarżącego ceny rzeczoznawca stwierdziła, że wyceny działek drogowych nie mogą być porównywane z wycenami działek budowlanych. Organ uznał, że mimo zastrzeżeń skarżącego wycena nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, w związku z czym operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość w kwocie 392.380 zł, tj. 141,86 zł za metr kwadratowy, odpowiada specyfice transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi w przedmiotowym rejonie, co wynika z treści operatu, a także znajduje potwierdzenie w wycenie J. H. z dnia 2 kwietnia 2008r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że zgodnie z Konstytucją odszkodowanie za przejęte nieruchomości powinno być słuszne. Organ rozstrzygnął sprawę na podstawie operatu wykonanego na jego zlecenie, a pominął przedstawione prze skarżącego cztery operaty sporządzone w 2007 roku, które dotyczyły wyceny sąsiednich na kwotę 220 zł za metr kwadratowy. Decyzją z dnia 10 maja 2010r. Wojewoda uchylił punkt 1 decyzji z dnia 10 lutego 2010r. i ustalił odszkodowanie w kwocie 392.385 zł, zaś w pozostałej części utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzając podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ust. 3 stanowi, że za działki, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 129 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy. W analizowanej sprawie, decyzjami z dnia 7 grudnia 2005r. oraz 12 kwietnia 2006r. na wniosek B. D. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ulicy K. W związku z brakiem porozumienia między Gmina Miasta G. i B. D. zostało przeprowadzone postępowanie w sprawie odszkodowania. W trakcie ponownego postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu B. J. wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości. W operacie z dnia 30 czerwca 2009r. oszacowała ona tę wartość na kwotę 392.380 zł. Organ odwoławczy wskazał na § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast ust. 2 reguluje sposób określania wartości w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1. Opinia wydawana przez rzeczoznawcę majątkowego nie ma charakteru wiążącego i podlega ocenie właściwego organu. Dokonana przez Wojewodę analiza operatu szacunkowego wykazała, że rzeczoznawca jedynie błędnie wskazała kwotę całkowitą odszkodowania, które po prawidłowym zaokrągleniu do pełnych złotych, jak wymaga tego § 56 ust. 2 rozporządzenia, wyniosło 392.385 zł. Odnosząc się do zarzutów dotyczących słusznego odszkodowania organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004r., OTK-A 2004/7/66, w którym przyjęto, że słuszne odszkodowanie to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Mogą istnieć w związku z tym szczególne sytuacje, gdy słuszne odszkodowanie nie będzie w pełni ekwiwalentne. W przekonaniu Trybunału w sprawie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne zaistniały wystarczające przesłanki do odejścia od pełnej ekwiwalentności. Nadto organ odwoławczy wskazał, że przywołane przez skarżącego w odwołaniu operaty szacunkowe dotyczące sąsiednich działek oznaczonych numerami [...] oraz [...] nie mogą stanowić dowodu w sprawie, gdyż sporządzone zostały na zlecenie banków, a więc do innych celów niż ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne. Wartość nieruchomości podana w operacie szacunkowym stanowi wypadkową wszystkich elementów operatu, a każdy z elementów stanowi jego integralną część. Operat stanowi jeden z dowodów w postępowaniu administracyjnym i z racji tej podlega ocenie organu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat z dnia 2 kwietnia 2008r. utracił zatem walor aktualności. Nadto zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o operat B. J. i tylko ten operat podlega ocenie organu wydającego rozstrzygnięcie. Wojewoda uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym ani też przepisach prawa. B. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wniósł o uchylenie powyższej decyzji zarzucając naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżący stwierdził, że organ administracji podejmujący decyzję o odszkodowaniu jest władny ustalić jego wysokość niezależnie od wartości ustalonej w operacie szacunkowym, mając na względzie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący o zobowiązaniu organów państwa do wypłacenia za wywłaszczenie na cele publiczne słusznego odszkodowania oraz posiłkując się własna wiedzą co do rynkowej wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącego cena metra kwadratowego nieruchomości położonej w tym rejonie wynosi 220 zł. Odszkodowanie powinno więc wynosić 608.520 zł. W sprawie ustalono natomiast odszkodowanie w wysokości 392.385 zł, tj. o 36 % poniżej wartości rynkowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W ocenie Sądu organ odwoławczy rozstrzygając sprawę dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). To samo dotyczy decyzji organu I instancji. Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta stanowił przepis art. 129 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 98 ust. 3 oraz art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że nieruchomość składająca się z działek oznaczonych numerami: [...] o powierzchni 1470 m2, [...] o powierzchni 260 m2 i [...] o powierzchni 1036 m2, wydzielonych na cele komunikacyjne jako drogi gminne, z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 grudnia 2005r., zmienionej decyzją z dnia 12 kwietnia 2006r., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, stanowiącej własność skarżącego, położonej w G. przy ulicy K. obręb 303S. Stosownie do przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu, wydzielone pod gminne drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa na własność gminy, przysługuje właścicielowi odszkodowanie od gminy w wysokości uzgodnionej między nim a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania należy zatem stosować wszystkie reguły przewidziane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. I tak zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wysokość odszkodowania ustala się w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 7 i art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zatem niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. W szczególności zaś stosownie do art. 154 ust. 1 tej ustawy rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Nadto wskazać należy na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Rozporządzenie to określa między innymi rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego. Z § 36 ust. 1 tegoż rozporządzenia wynika, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Stosownie zaś do § 36 ust. 3 przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (ust. 2). Natomiast przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 4). W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły odszkodowanie należne skarżącemu za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 2009r., sporządzony przez rzeczoznawcę B. J. Operat ten mógł stanowić podstawę zarówno do wydania decyzji przez organ instancji, jak i zaskarżonej decyzji z dnia 14 maja 2010r., jako że do daty tej nie upłynął okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, przewidziany art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy obu instancji uznały, że wycena nie zawiera merytorycznych błędów, została sporządzona rzetelnie i fachowo, w związku z czym operat odzwierciedla wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość w kwocie 392.380 zł, tj. 141,86 zł za metr kwadratowy, odpowiada specyfice transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi w przedmiotowym rejonie. Organ odwoławczy dokonał jedynie drobnej korekty wartości tegoż odszkodowania stosownie do § 56 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu dokonując tej oceny organy nie naruszyły przepisów postępowania. Operat szacunkowy został sporządzony bowiem przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z obowiązującymi przepisami zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. W szczególności zaś rzeczoznawca wykorzystując wszelkie dostępne dane o nieruchomościach zawarte w źródłach, o których stanowi art. 155 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazała, iż istnieje na rynku lokalnym obrót działkami przeznaczonym na cele budowy dróg publicznych, a więc możliwe jest określenie wartości przedmiotowej działki bazując na cenach transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów na te cele. Zastosowała przy tym podejście porównawcze i metodę korygowanej ceny średniej. Kwestie związane ze sposobem wyceny były również szczegółowo wyjaśniane przez rzeczoznawcę na rozprawie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 1 października 2009r. I tak rzeczoznawca wskazała, że w operacie określiła sąsiedztwo jako dostateczne, z uwagi na fakt, że w dacie wydawania decyzji podziałowej stopień zurbanizowania terenu był niski. Nie było osiedla mieszkaniowego istniejącego obecnie. Przy czym w dalszym ciągu na tym terenie brak jest szkół, centrów usługowych i dobrego dojazdu. Nadto wyjaśniła, że ceny działek budowlanych nie mogą być porównywane do cen działek drogowych. W ocenie Sądu ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o tak sporządzony operat jest zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego. W orzecznictwie administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego ustalający wartość nieruchomości nie ma charakteru wiążącego a jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego. Wskazać jednakże należy, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, LEX nr 574439). Zdaniem Sądu rozpatrując sprawę organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu jej wydania. Zaskarżone rozstrzygnięcie opiera się na prawidłowo ustalonym całokształcie sprawy w toku rzetelnie prowadzonego postępowania oraz prawidłowo zastosowanych przepisach prawa. Organ nie uchybił także postanowieniom art. 107 § 3 Kpa, bowiem rozstrzygnięcie zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, organ odniósł się także do wszystkich zarzutów podniesionych we wniesionym odwołaniu. Organ odwoławczy w uzasadnieniu logicznie wywiódł argumenty, które w jego ocenie świadczą o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Wskazać przy tym należy, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, brak było podstaw do ustalenia przez organ administracji odszkodowania w innej wysokości niż wartość nieruchomości określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.