II SA/Gd 569/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 maja 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego S. S. kwotę 2060 (dwa tysiące sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzje Marszałka Województwa z dnia 23 maja 2018 r., nr [..], o odmowie umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta decyzją z dnia 13 marca 2009 r., nr [..], zezwolił skarżącemu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na obszarze działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym Ł., gmina P. z przeznaczeniem pod budowę budynku usługowego – przedszkola. W decyzji tej ustalona została stała opłata roczna, płatna co roku przez 10 lat, tj. od 2009 r. do 2018 r., w wysokości uzależnionej od ceny tony ziarna żyta w danym roku. Za rok 2018 opłata ta została naliczona w wysokości 6.068,37 zł. Wójt Gminy zarządzeniem z dnia 6 kwietnia 2018 r. wystąpił do Marszałka Województwa z wnioskiem o umorzenie w całości opłaty rocznej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych pod inwestycję o charakterze użyteczności publicznej za rok 2018. Po rozpoznaniu złożonego wniosku, Marszałek Województwa decyzją z 23 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej zwanej u.o.g.r.i.l., odmówił umorzenia stałej opłaty rocznej za 2018 r. w wysokości 6.068.37 zł. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z wydanym przez Wójta Gminy zezwoleniem z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [..], wydanym na czas nieokreślony, S. S. został uprawniony do założenia przedszkola publicznego, a termin rozpoczęcia działalności tej placówki wyznaczono na dzień 1 września 2017 r. Organ pierwszej instancji, przyznał, że w przedmiotowej sprawie występują przesłanki wymienione w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. niezbędne do podjęcia decyzji o umorzeniu, jednakże jak zaznaczył, decyzja ta jest decyzją pozostającą w granicach uznania administracyjnego i nie statuuje obowiązku pozytywnego rozpatrzenia każdego wniosku, nawet w przypadku wystąpienia wszystkich przesłanek. W niniejszej sprawie przesłanki z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. zostały spełnione, nie mniej jednak nie można zrównywać działalności przedszkola gminnego z przedszkolem prywatnym, gdyż placówki prywatne funkcjonują w oparciu o podstawy gospodarki rynkowej, a ich istnienie na rynku usług oświatowych warunkuje rachunek ekonomiczny. W niniejszej zaś sprawie organem prowadzącym i właścicielem przedszkola jest osoba fizyczna, zatem prowadzenie tej działalności nakierowane jest przede wszystkim na dążenie do uzyskania zysku i rozliczanie finansów tej placówki następuje zgodnie z ustawami dotyczącymi działalności gospodarczej. Wskazując dalej na istotę i cel wprowadzenia opłat i należności z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych organ podkreślił, że gromadzenie dochodów Województwa pochodzących z ww. należności pozwala na przeznaczenie tych środków w celu uzyskania wzrostu produkcji rolniczej, a tym samym zrekompensowanie strat poniesionych w wyniku zmniejszenia obszarów użytecznych rolniczo wskutek ich wyłączenia. Nadto, zwrócił uwagę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Zatem kierując się powyższą zasadą organ pierwszej instancji podejmuje takie same decyzje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które wnioskują o umorzenie opłat na cel publiczny, z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców. Mając to na uwadze Marszałek Województwa uznał, że zastosowanie wobec skarżącego ulgi w postaci umorzenia opłaty za rok 2018 stanowiłoby odstępstwo od utrwalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia należności dla podmiotów realizujących zadania komercyjne, pomimo uznania ich inwestycji za mające charakter użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Jak stanowi zaś art. 8 § 2 k.p.a. organy władzy bez nieuzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. zarzucił m.in. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. w związku z art. 170 ust. 1, art. 8, art. 10 i art. 13 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe poprzez błędne ustalenie, że działalność przedszkola publicznego prowadzonego przez osobę fizyczną jest działalnością gospodarczą, rozliczaną na zasadach wynikających z ustaw regulujących działalność gospodarczą oraz deprecjonowanie działalności przedszkoli prowadzonych przez osoby fizyczne. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 lipca 2018 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji przemawiającą za przyjęciem w niniejszej sprawie prymatu interesu społecznego w ramach uznania administracyjnego oraz zgodził się, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty, zaś wprowadzenie takiej uszczegółowiającej przesłanki nie narusza granic władztwa administracyjnego. W ocenie Kolegium także odwołanie sią do aktualnej praktyki organu stosowanej wobec innych podmiotów prowadzących działalność komercyjną stanowi obiektywny punkt odniesienia. Podtrzymało również argumentację organu pierwszej instancji, że podejmowanie jakiegokolwiek przedsięwzięcia skutkującego wydatkami powoduje powstanie u racjonalnego inwestora obowiązku uwzględnienia tych wydatków przy planowaniu przedsięwzięcia, zaś w niniejszej sprawie wydatki obejmujące m.in. opłaty roczne były skarżącemu znane, gdyż wynikały z przepisów u.o.g.r.i.l. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S. S., który w skardze zarzucił organom naruszenie art. 8 § 2 k.p.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie, a także art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia decyzji mającej charakter uznaniowy, w tym w szczególności poczynienia jasnych, czytelnych a jednocześnie wyczerpujących i zindywidualizowanych ustaleń wystąpienia przesłanek negatywnych w ramach uznania administracyjnego. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 6 i art. 7 oraz art. 7a k.p.a. poprzez brak uznania prymatu interesu strony w sytuacji w której nie stoi na przeszkodzie pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postępowanie dotyczące opłaty za rok 2018 jest o tyle odmienne od postępowań z lat poprzednich, iż prowadzone przez niego przedszkole od dnia 1 września 2017 r. jest przedszkolem publicznym. Tych odrębności Kolegium jednak nie uwzględniło i nie rozpoznało sprawy zainicjowanej odwołaniem strony skarżącej oraz podniesionych w nim zarzutów w tym zakresie. Skarżący wskazał, że ratio legis powołanego przez organ przepisu art. 8 § 2 k.p.a. nie do końca odpowiada postępowaniu administracyjnemu prowadzonemu w oparciu o uznanie administracyjne, w których stan faktyczny każdego przypadku jest odmienny i winien być rozstrzygany indywidualnie. Jednocześnie skarżący zauważył, że dla uznania danej praktyki organu za utrwaloną konieczne jest, aby praktyka ta wzbudzała w świadomości ostrożnego i należycie poinformowanego podmiotu racjonalne (uprawnione) oczekiwania, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób. Jeżeli zatem świadomość ta wskazywałaby na negatywne załatwienie sprawy opartej na uznaniu administracyjnym z art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l., to w rzeczywistości można by usunąć zarówno ww. przepis, jak i instytucje uznania administracyjnego, gdyż żadna sprawa indywidualna nie mogłaby być rozpatrzona pozytywnie z uwagi na związanie organu utrwaloną praktykę oddalania wszystkich wniosków o umorzenie opłat. Ponadto, skarżący zauważył, że gdyby rzeczywiście kierowano się utrwaloną praktyką, to w początkowym okresie (lata 2010-2012) organ dokonywał umorzenia skarżącemu opłat rocznych, a następnie praktykę swoją zmienił z tego względu, że nie uznał przedszkola za podmiot użyteczności publicznej, które to działanie zostało uznane za wadliwe przez WSA w Gdańsku. Oznacza to, że to pierwotna praktyka była prawidłowa i powinna być kontynuowana w niniejszym postępowaniu. Z kolei argumentacja dotycząca istoty wprowadzenia opłat i należności w u.o.g.r.i.l. jako zbyt ogólna i nie wyjaśnia rzeczywistych powodów decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżący nie przedstawił argumentacji, która powodowałaby zmianę stanowiska Kolegium. Jednocześnie podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w sposób szczegółowy i precyzyjny wyjaśnił przesłanki rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i procesowym obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa o odmowie umorzenia stałej opłaty rocznej za 2018 r. z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów rolnych. Wniosek o umorzenie dotyczył opłaty z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej gruntów działki nr [..] z przeznaczeniem pod budynek usługowy przedszkola. Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji jest przepis art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), zwanej dalej u.o.g.r.i.l., w świetle którego na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa w odniesieniu do gruntów rolnych może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Umorzenie stałej opłaty rocznej albo odmowa jej umorzenia, w trybie tego przepisu, oparte jest na uznaniu administracyjnym (władztwo dyskrecjonalne organu). Powyższy przepis nie wprowadza obowiązku umorzenia przez organ stałej opłaty rocznej, nawet przy spełnieniu przesłanek określonych w tym przepisie. Organ jest zobowiązany do racjonalnego wyważenia interesu podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i interesu publicznego oraz wskazania, z jakich przyczyn nie jest uzasadnione zwolnienie zobowiązanego od obowiązku wniesienia opłaty. Wydanie decyzji musi zatem zostać poprzedzone wyjaśnieniem całokształtu okoliczności sprawy w sposób umożliwiający dokonanie oceny między innymi sytuacji dochodowej i majątkowej podmiotu obciążonego obowiązkiem ponoszenia opłat, a także innych okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie żądania ich umorzenia. Decyzja o umorzeniu opłaty rocznej może być wydana jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego złożył stosowny wniosek, 2. przedmiotem wniosku jest inwestycja o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego, ochrony zdrowia i opieki społecznej, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności albo dotyczy powiększenia lub założenia cmentarza, 3. obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha, 4. nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wydania decyzji uwzględniającej wniosek skarżącego. Potwierdził to wyraźnie w uzasadnieniu swojej decyzji Marszałek Województwa, a w pełni podtrzymało to stanowisko Kolegium. Również tutejszy Sąd w wyrokach w sprawach o sygn. akt II SA/Gd 545/17, dotyczącej umorzenia opłaty rocznej za rok 2016, oraz sygn. akt II SA/Gd 511/18, dotyczącej umorzenia opłaty rocznej za rok 2015, przesądził, że inwestycja w postaci przedszkola niepublicznego jest inwestycją o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, która służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności. W tych okolicznościach sporna między stronami była prawidłowość zastosowania przez organy opisanej wyżej instytucji uznania administracyjnego. Skoro kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy organ administracji publicznej uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wskazywać na interes strony lub interes publiczny oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, to stwierdzić należy, że nieprawidłowe zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz nieprawidłowe uzasadnienie stanowiska organu, uprawnia do stwierdzenia, że swobodne uznanie organu przekształciło się w uznanie dowolne. Ocena, czy przesłanki umorzenia opłaty rocznej w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. istnieją w konkretnej sprawie indywidualnie oznaczonego podmiotu, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu wyczerpująco zebranego materiału dowodowego oraz dokładnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy. Z uwagi na istotę decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, w ocenie Sądu, niedopuszczalnym było rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o umorzenie opłaty rocznej za 2018 r. w sposób dokonany przez organ pierwszej instancji, a zaakceptowany bezkrytycznie w zaskarżonej decyzji. Marszałek Województwa ograniczył bowiem uzasadnienie swej decyzji do stwierdzenia, że podejmuje takie same decyzje wobec wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, które wnioskują o umorzenie opłat na cel publiczny z uwagi na obowiązek równego traktowania wszystkich wnioskodawców, niezależnie od ich kondycji finansowej czy nakładów, jakie musieli ponieść w związku z realizacją celu publicznego związanego z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty. Marszałek stwierdził, że umorzenie opłaty na wniosek skarżącego byłoby odstępstwem od ustalonej praktyki, zgodnie z którą organ odmawia umorzenia opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej podmiotom realizującym zadania mające charakter komercyjny, pomimo ich uznania za inwestycje o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie administracyjnej, w której konkretyzacji podlegają prawa i obowiązki strony postępowania jako indywidualnie oznaczonego podmiotu. Postępowanie wyjaśniające powinno być zatem prowadzone w celu ustalenia okoliczności faktycznych odnoszących się do sytuacji faktycznej strony postępowania, czyli wnioskodawcy. Tymczasem organ, rozstrzygając o prawach i obowiązkach wnioskodawcy nie odniósł się do jego sytuacji, lecz rozstrzygnął sprawę przyjmując jako zasadę odmowę uwzględniania wniosków wszystkich podmiotów żądających umorzenia, bez względu na ich kondycję finansową oraz koszty wydatkowane na realizację inwestycji. Wskazał również, że odmowy dotyczą podmiotów realizujących zadania o komercyjnym charakterze. Zaznaczyć przy tym należy, że przypisując działalności skarżącego charakter komercyjny, Kolegium powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., o sygn. akt II OSK 2661/15, wydany w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego o umorzenie opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej za rok 2013 r., w którym NSA wskazał, że prowadzenie działalności komercyjnej nie uzasadnia umorzenia opłaty. Analiza uzasadnień powyższego wyroku oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r., II SA/Gd 193/15, wskazuje, że do przypisania wówczas działalności skarżącego charakteru komercyjnego organy doszły po wszechstronnym i kompleksowym zgromadzaniu dowodów wskazujących na źródła finansowania przedszkola oraz jego ówczesną kondycję finansową, czego w niniejszej sprawie organy w ogóle nie ustaliły. Takie procedowanie prowadzi w istocie do wyłączenia zastosowania przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, abstrahując od aktualnych okoliczności sprawy. W ocenie Sądu oznacza to, że organ naruszył art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. przez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przedwczesnej decyzji odmownej, naruszając jednocześnie wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności. Powoływanie się natomiast na zasady wynikające z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. nie może prowadzić do usankcjonowania działań, które są sprzeczne z prawem, a tak byłoby, gdyby z powołaniem się na utrwaloną praktykę organ odmówił zastosowania instytucji umorzenia w ramach uznania w sposób dowolny, bez faktycznego wyważenia interesów indywidualnych wnioskodawcy i interesu publicznego, a wyłącznie z powołaniem się na utrwaloną praktykę odmawiania umorzenia opłaty wszystkim wnioskodawcom. Wskazać należy, że rzeczą organu orzekającego w trybie art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. jest wyczerpujące uzasadnienie swego stanowiska w sprawie, w szczególności w przypadku podjęcia decyzji odmownej. Jeżeli zatem organ twierdzi, że odmawia umorzenia opłaty zasilającej budżet województwa, z którego przeznaczane są środki na realizację działań kompensujących straty związane z uszczupleniem areału gruntów rolnych, to rzeczą organu jest zobrazowanie w uzasadnieniu decyzji rzeczywistego stanu środków budżetowych pochodzących z opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków rekompensujących wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Samo powołanie się na konieczność zapewnienia środków finansowych na realizację ogólnie scharakteryzowanych celów u.o.g.r.i.l. nie pozwala na dokonanie oceny zgodności z prawem podjętej decyzji i powoduje, że decyzja wydana jest nie według swobodnego uznania, lecz w sposób dowolny. Twierdzenie organu pierwszej instancji, że decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych powoduje powstanie obciążeń o charakterze finansowym, które inwestor powinien uwzględniać przy kalkulacji podejmowanego przedsięwzięcia, samo w sobie niewątpliwie należy uznać za trafne. Jednak twierdzenie to, z uwagi na jego ogólny charakter, nie może stanowić uzasadnienia dla odmowy umorzenia omawianych należności publicznoprawnych, skoro ustawodawca przewidział możliwość umorzenia opłat rocznych z tytułu włączenia z produkcji gruntów rolnych. W konsekwencji Sąd stwierdził, że organy obu instancji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, które mogłoby dać podstawy do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności nie dokonały, wobec bezspornego ustalenia, że zachodzą ustawowe przesłanki do umorzenia opłaty rocznej obciążającej wnioskodawcę, wyważenia interesu wnioskodawcy oraz interesu publicznego. Na ocenę interesu strony może mieć wpływ jej aktualny stan finansów, który powinien podlegać ocenie organu badającego wniosek o umorzenie opłaty rocznej. Tak rozumiany interes wnioskodawcy powinien zostać skonfrontowany z interesem publicznym, który jednak również musi być w sposób jasny zidentyfikowany, chociażby poprzez wykazanie stanu środków budżetowych województwa pozyskiwanych z tytułu opłat rocznych oraz istniejących potrzeb w zakresie wydatków na cele określone w ustawie o ochronie gruntów. Przy czym identyfikacja interesu wnioskodawcy w niniejszej sprawie powinna mieć na względzie, że skarżący prowadzi działalność z zakresu oświaty i wychowania, która zgodnie z art. 170 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 59), nie jest działalnością gospodarczą. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646) działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Skoro prowadzenie przedszkola taką działalnością nie jest, to oznacza, że nie spełnia ono kryterium zarobkowości. W tym kontekście podkreślić też trzeba, że na mocy wydanego na czas nieokreślony zezwolenia Wójta Gminy z dnia 28 grudnia 2016 r., nr [..], prowadzone przez skarżącego przedszkole jest przedszkolem publicznym prowadzonym na zasadach wynikających z ustawy Prawo oświatowe, którego finanse podlegają regulacjom ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2203). Okoliczności tych organy obu instancji jednak w ogóle nie uwzględniły i nie rozważyły ich wpływu na możliwość umorzenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Organ pierwszej instancji uznał bowiem, że pomimo faktu, iż w roku 2018 przedszkole było przedszkolem publicznym, to prowadzi je nadal osoba fizyczna, a zatem jest to działalność gospodarcza ukierunkowana na dążenie do uzyskania zysku. Organ ten rozróżnił zatem działalność przedszkola publicznego gminnego i przedszkola publicznego prowadzonego przez osobę fizyczną, odmawiając temu ostatniemu ex definitione prawa do skorzystania z instytucji umorzenia opłat określonej w art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l., co w ocenie Sądu, stanowi o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa sformułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie konstytucyjnym oraz w doktrynie prawa przyjmuje się, że powyższa zasada polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. W świetle powyższego, z hipotezy normy prawnej art. 12 ust. 16 u.o.g.r.i.l. wynika, że głównymi cechami relewantnymi podmiotów obciążonych opłatami rocznymi jest rodzaj prowadzonej działalności, którą w niniejszej sprawie jest prowadzenie działalności oświatowej w formie przedszkola publicznego. W ocenie Sądu z tej perspektywy brak było podstaw do różnicowania sytuacji przedszkoli publicznych w zależności od tego, przez jaki podmiot jest ono prowadzone, tj. przez jednostkę samorządu terytorialnego czy przez osobę fizyczną, jak w przypadku skarżącego. Tego rodzaju argumentacja nosi cechy dyskryminujące i tym samym jest niedopuszczalna w państwie prawa. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji narusza art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Również zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotknięta jest powyższymi uchybieniami, albowiem akceptuje rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Ponadto, zaskarżona decyzja narusza art. 15 k.p.a. Wyrażona w tym przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuuje regułę, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego zasada ta wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie, zażalenie na postanowienie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej (tak A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie można rozumieć w sposób formalny. Do uznania, że zasada ta została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, w szczególności przez zapewnienie stronom możliwości obrony ich praw i interesów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). Naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego godzi w konsekwencji nie tylko w określoną koncepcję organizacyjną funkcjonowania aparatu państwowego, ale także w sferę praw obywatelskich. Naruszenie takie więc powoduje szczególnie poważne konsekwencje w sferze praworządności. Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, w ocenie Sądu, naruszył powyższą zasadę, ponieważ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, nie przedstawiając jednak własnego stanowiska w sprawie, w szczególności, że okoliczności niniejszej sprawy różniły się od okoliczności towarzyszących wcześniejszym postępowaniom dotyczącym opłat za ubiegłe lata. Wydając decyzję organ odwoławczy w zasadzie ograniczył się powielenia argumentacji, którą posługiwał się dotychczas w sprawach skarżącego, i bezrefleksyjnie zaakceptował stanowisko organu pierwszej instancji, które w niniejszej sprawie opierało się dodatkowo na innej argumentacji niż dotychczas. Organ odwoławczy nie dokonał natomiast żadnych własnych ustaleń oraz nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W ocenie Sądu zatem Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy, czym naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania pozbawiając skarżącego prawa do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Taka konstrukcja zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia 23 maja 2018 r. W wyniku uwzględnienia skargi przedmiotowa sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organy administracji, które – mając na uwadze art. 153 p.p.s.a. - winny uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Wskazania co do dalszego postępowania w tej sprawie wynikają wprost z treści uzasadnienia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 2060 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 243 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 1800 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265).