II SA/Gd 574/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 12 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. B. i A. B. w przedmiocie wymierzenia grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z powodu niewykonania wyroku sądu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych za niewykonanie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 34/10; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących G. B. i A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismo z dnia 22 czerwca 2006 roku, które wpłynęło do organu w dniu 23 czerwca 2006 roku, A. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o sprawdzenie legalności użytkowania obiektów budowlanych położonych na działkach nr [...] i nr [...] w S., stanowiących własność A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w S. (dalej określane w skrócie jako A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością). Wskazał, że jeden z obiektów budowlanych - dawna świetlica byłego zakładu, bezpośrednio przylega do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce nr [...], która jest jego własnością. Budynek dawnej świetlicy od sierpnia 2005 roku użytkowany jest jako warsztat. Zainstalowane w nim maszyny i urządzenia powodują uciążliwości z powodu występujących drgań, hałasu i pojawienia się pęknięć ścian i sufitów. Wydawane w sprawie wszczętej na podstawie tego wniosku rozstrzygnięcia organu I instancji zostały uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięciami z dnia 20 listopada 2006 roku, 13 lipca 2007 roku, 29 października 2007 roku oraz 22 kwietnia 2008 roku. Następnie - postanowieniem z dnia 15 maja 2009 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 marca 2009 roku, zawieszające postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przez A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością budynku świetlicy zakładowej na działce nr [...] jako budynku produkcyjnego. W dniu 28 maja 2010 roku G. B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z brakiem rozstrzygnięcia ww. sprawy. Wyrokiem z dnia 13 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 34/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku G. B. i A. B. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położnego na działkach nr [...] i nr [...] w S. - w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że z bezczynnością organu ma się do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo gdy wprawdzie prowadził postępowanie ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jak podkreślił Sąd, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ administracji naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Z przedłożonych akt wynika bowiem, że wniosek w sprawie dokonania oceny zmiany sposobu użytkowania obiektów położonych na działkach nr [...] i nr [...] wpłynął do organu nadzoru dnia 23 czerwca 2006 roku. Do dnia rozpoznania skargi na bezczynność - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po wydaniu przez organ II instancji przywołanego powyżej postanowienia z dnia 15 maja 2009 roku, nie wydał decyzji w sprawie ww. wniosku z dnia 23 czerwca 2006 roku, ani też nie podjął innego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność była zasadna, przy czym wskazał, że ograniczył się jedynie do podania oznaczenia działek, na których zlokalizowane są przedmiotowe obiekty, albowiem z akt administracyjnych wynika, iż użytkująca obiekty Spółka złożyła wniosek o ogłoszenie upadłości. Odpis ww. wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wpłynął do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 16 grudnia 2010 roku (vide – zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki - k. 58 akt II SAB/Gd 34/10). Po otrzymaniu akt, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2011 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 7 lutego 2011 roku oceny technicznej uwzględniającej wpływ prowadzonej działalności produkcyjnej w budynku byłej świetlicy zakładowej, położonej na działce nr [...], wykorzystywanej jako warsztat obróbki metalu, na znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie budynek mieszkalny, położony na działce nr [...] w miejscowości S., stanowiący własność G. B. i A. B., ze szczególnym uwzględnieniem norm dotyczących maksymalnego i dopuszczalnego natężenia poziomu hałasu oraz wibracji. Następnie - decyzją z dnia 17 marca 2011 roku, nakazał A Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr [...] w S. W dniu 1 lipca 2011 roku G. B. i A. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o wymierzenie grzywny Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego z powodu niewykonania w części wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 października 2010 roku, wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 34/10. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż termin wyznaczony przez Sąd w ww. wyroku upłynął w dniu 16 lutego 2011 roku. Mimo upływu tego terminu, do chwili wniesienia skargi, organ wydał jedynie rozstrzygnięcie odnośnie jednej z działek, których dotyczył ww. wyrok, tj. decyzję obejmującą działkę nr [...]. Nie podjął natomiast żadnego rozstrzygnięcia co do działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie administracyjne nr [...] od początku prowadzone było w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku byłej świetlicy zakładowej, położonej na działce nr [...] w S., na budynek warsztatowy dla potrzeb działalności produkcyjnej. O fakcie wszczęcia postępowania strony zostały poinformowane zawiadomieniem z dnia 28 czerwca 2006 roku i żadna ze stron nie wniosła uwag do zawiadomienia. W związku z tym właśnie postępowaniem G. B. i A. B. wnieśli skargę na bezczynność organu. Zatem, w ocenie organu, nie można się zgodzić z twierdzeniem, że organ nie wykonał wyroku Sądu, gdyż w dniu 17 marca 2011 roku wydał decyzję rozstrzygającą w sprawie z wniosku skarżących w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr [...] w miejscowości S. Ponadto organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w stosunku do obiektów, znajdujących się na działce nr [...] w S., nigdy nie było prowadzone postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania. A. B. - w swoim piśmie z dnia 22 czerwca 2006 roku, wnioskował o sprawdzenie legalności użytkowania obiektów budowlanych, znajdujących się na działkach nr [...] i nr [...] w S., jednakże większy nacisk położył na zmianę sposobu użytkowania świetlicy, przylegającej bezpośrednio do jego budynku mieszkalnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawi samowolnej zmiany sposobu użytkowania pozostałych obiektów, gdyż od momentu wybudowania były one częścią zakładu produkcyjnego, na terenie którego się znajdują. Na działce nr [...] w S. znajdują się - budynek warsztatowy oraz budynek socjalny z kotłownią, wybudowane w 1978 roku. Organ prowadził odrębne postępowania administracyjne, dotyczące stanu technicznego tych obiektów, w których G. B. i A. B. nie zostali uznani za stronę. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2011 roku skarżący podnieśli, że w sprawie legalności użytkowania obiektów budowlanych, położonych na działce nr [...], było prowadzone postępowanie pod numerem [...], na dowód czego przedłożyli zawiadomienie z dnia 24 lipca 2008 roku o terminie i miejscu przeprowadzeniu oględzin w sprawie sprawdzenia legalności użytkowania obiektów budowlanych na działkach nr [...] i nr [...] w S. W dopowiedzi na powyższe pismo skarżących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nadesłał akta postępowań administracyjnych prowadzonych w związku z nieodpowiednim stanem technicznym obiektów znajdujących się na działce nr [...] w miejscowości S. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w dniu 24 września 2008 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał trzy postanowienia, w których nakazał R. M. i K. K. - działającym jako A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, przeprowadzenie kontroli stanu technicznego następujących obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w S.: budynku hali produkcyjnej wraz z pomieszczeniami biurowymi, stołówką i szatnią, budynku hali produkcyjnej IV-V oraz budynku hali produkcyjnej III wraz z pomieszczeniami kotłowni i pomieszczeniem gospodarczym. Organ wyjaśnił nadto, że kontrola mająca się odbyć w dniu 7 sierpnia 2008 roku, o której mowa w zawiadomieniu z dnia 24 lipca 2008 roku, załączonym do pisma skarżących z dnia 18 sierpnia 2011 roku, nie została przeprowadzona ze względu na jej bezprzedmiotowość. Na tę okoliczność został sporządzony protokół, którego skarżący nie podpisali. Organ stwierdził, że zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin nie jest równoznaczne z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero po dokonaniu kontroli i przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego organ orzeka, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego w danej sprawie. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ wszczął postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowych obiektów budowlanych na działce nr [...] w S., o czym skarżący zostali poinformowani pismem z dnia 14 lipca 2008 roku. W piśmie tym organ wyjaśnił również skarżącym, iż w tym postępowaniu, zgodnie z art. 28 k.p.a., nie zostali uznani za stronę postępowania. Na rozprawie w dniu 12 października 2011 roku skarżący, podtrzymując skargę, oświadczyli, że poza decyzją dotyczącą działki nr [...] organ żadnego innego rozstrzygnięcia w sprawie nie wydał. Podnieśli, że we wniosku z dnia 22 czerwca 2006 roku wyraźnie wskazywali, iż chodzi im o sprawdzenie legalności użytkowania obiektów budowlanych położonych na dwóch działkach - nr [...] i nr [...]. Nigdy nie chcieli, aby sprawdzano stan techniczny obiektów budowlanych położonych na działce [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie skarżący – G. B. i A. B. pismem z dnia 30 maja 2011 roku wezwali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 roku, wydanego w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 34/10, w zakresie dotyczącym działki nr [...] położonej w S. Tymże wyrokiem Sąd, po rozpoznaniu skargi G. B. i A. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku G. B. i A. B. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położnego na działkach nr [...] i nr [...] w S. – w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych z odpisem orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, z treści ww. wyroku i jego uzasadnienie jasno wynika, iż zobowiązuje on organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku G. B. i A. B. z dnia 22 czerwca 2006 roku, który dotyczył zarówno budynku świetlicy, położnego na działce nr [...], jak i budynków położonych na działce nr [...] w S. Zgodnie z tym wyrokiem, organ I instancji - w dniu jego wydania tj. w dniu 13 października 2010 roku, pozostawał bowiem w bezczynności w sprawie, której przedmiot określał wniosek z dnia 22 czerwca 2006 roku, a więc w sprawie dotyczącej zarówno sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...], jak i na działce nr [...]. Organ powyższego rozstrzygnięcia Sądu nie zakwestionował, a mimo to rozstrzygnął przedmiotowy wniosek jedynie częściowo. Decyzję z dnia 17 marca 2011 roku, nr [...], rozstrzygnął bowiem jedynie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...]. Nie podjął natomiast żadnego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej sposobu użytkowania budynku (budynków) położonego na działce nr [...], mimo, iż również tej działki dotyczył wniosek z dnia 22 czerwca 2006 roku. Na co wyraźnie wskazywał Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2010 roku, stwierdzając: "Z przedłożonych akt wynika (...), że wniosek w sprawie dokonania oceny zmiany sposobu użytkowania obiektów położonych na działkach nr [...] i [...] wpłynął do organu nadzoru 23 czerwca 2006r.". Co za tym idzie, organ nie wykonał w całości ww. wyroku Sądu. Akta administracyjne przedmiotowej sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 13 października 2010 roku doręczono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w dniu 16 grudnia 2010 roku (vide – zwrotne poświadczenie odbioru przesyłki - k. 58 akt II SAB/Gd 34/10). Termin wykonania zobowiązania zawartego w wyroku upłynął zatem w dniu 16 lutego 2011 roku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego do tego dnia nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku G. B. i A. B. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położnego na działkach nr [...] i nr [...] w S., a decyzją z dnia 17 marca 2011 roku rozstrzygnął ww. wniosek jedynie w części tj. odnośnie budynku położonego na działce nr [...]. Okoliczności podnoszone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 9 września 2011 roku - zdaniem Sądu, nie uzasadniały powstrzymania się organu od wykonania ww. wyroku w całości. Jeżeli organ uważał, iż w chwili wydania przedmiotowego wyroku pozostawał w bezczynności jedynie w zakresie dotyczącym podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku położonego na działce nr [...], powinie był zakwestionować wyrok Sądu, czego nie uczynił. Zgodnie z treścią art. 149 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd - uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Art. 153 ww. ustawy stanowi zaś, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z ww. przepisów wynika, iż kwestia zakresu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została przesądzona w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 października 2010 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SAB/Gd 34/10, i nie podlegała ocenie Sądu przy rozpoznawaniu niniejszej skargi. Zgodnie z treścią tego wyroku, organ zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w sprawie obejmującej swym zakresem pełną treść wniosku G. B. i A. B. z dnia 22 czerwca 2006 roku, a zatem orzec zarówno w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego położnego na działce nr [...], jak i na działce nr [...] w S., czego nie uczynił. Bezpodstawnie ograniczył bowiem zakres rozpoznania sprawy jedynie do obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał wniosek skarżących o ukaranie organu grzywną, oparty na treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, za zasadny, ponieważ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykonał wyroku tutejszego Sądu z dnia 13 października 2010 roku, uwzględniającego skargę na bezczynność, w całości. Zgodnie z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, grzywnę, o której mowa w § 1 tego artykułu, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Górna granica grzywny wynosiła zatem 28.226,60 zł (por. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2011 roku w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2010 r. i w drugim półroczu 2010 r. - M. P. nr 15, poz. 156). Ustalając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze, iż winien ją miarkować w zależności od stopnia winy organu w niewykonaniu wyroku albo niewydaniu aktu lub niedokonaniu czynności. W niniejszej sprawie, ustalając wysokość grzywny, Sąd wziął pod uwagę, iż organ częściowo wykonał wyrok z dnia 13 października 2010 roku, mylnie przyjmując przy tym, iż decyzja z dnia 17 marca 2011 roku w całości rozstrzyga wniosek skarżących z 22 czerwca 2006 roku. Zdaniem Sądu, grzywna w kwocie 2.000 (dwóch tysięcy) złotych spełni zarówno funkcję represyjną, jak i przymusi organ do wykonania przedmiotowego wyroku w pozostałej części. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 154 §§ 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 202 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.