II SA/Gd 577/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt SKO Gd/450/23 w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego Stowarzyszenia O. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie "[...]" (stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 25 kwietnia 2023 r., utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdyni z 20 grudnia 2022 r. odmawiające stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. Zwycięstwa oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej. Zaskarżone postanowienie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z 21 listopada 2022 r. stowarzyszenie zwróciło się do Prezydenta Miasta Gdyni o uznanie za stronę postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. Zwycięstwa oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej. Postanowieniem z 20 grudnia 2022 r. odmówiono stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, wskazując w jego uzasadnieniu, że w postępowaniu nie wydano postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tym samym w postępowaniu nie jest wymagany udział społeczeństwa. W postępowaniu uczestniczą strony na podstawie przysługującego im prawa rzeczowego do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia. Właścicielem nieruchomości przy al. Zwycięstwa [...] jest Gmina Miasta Gdyni, która uczestniczy w postępowaniu jako strona. Członkowie Stowarzyszenia są dzierżawcami ww. nieruchomości. Cel statutowy stowarzyszenia łączy się z przedmiotem postępowania administracyjnego, jednakże w ocenie organu nie reprezentuje ono interesu społecznego, a jedynie interes faktyczny członków stowarzyszenia. Rozpatrując wniosek w kontekście ww. art. 31 § 1 K.p.a. organ stwierdził, że cel działania stowarzyszenia określony w regulaminie, nie uzasadnia dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na prawach strony. Nie spełniona została również druga ustawowa przesłanka wymieniona w przywołanym art. 31 § 1 K.p.a. Uwzględnienie tak przedstawionej argumentacji stowarzyszenia w istocie prowadziłoby do jej udziału w każdym postępowaniu, ponieważ co do zasady każda działalność inwestycyjna, niezależnie od jej rozmiarów, jak i położenia, stanowi ingerencję w stan środowiska. Planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie zurbanizowanym, w centrum miasta. Z tych względów, z uwagi na lokalizację, jak również charakter samej inwestycji, w ocenie organu, nie można przyjąć, iż wystarczającym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest określenie interesu społecznego, wskazanego przez stowarzyszenie, "ochrona środowiskowych warunków życia", co do zasady bowiem każde przedsięwzięcie stanowi ingerencję w środowisko, również w zakresie zanieczyszczenia powietrza oraz zmiany warunków akustycznych. W świetle art. 31 K.p.a. interes społeczny, jaki uzasadniałby dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w tym postępowaniu, wymaga konkretyzacji przez odniesienie go do przedmiotu postępowania, a więc określenia, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Spełnieniem tego wymogu nie może być też część statutu stanowiąca o podejmowaniu działań zmierzających do uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych, gdyż zamiar uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych jest jedną z form realizacji celów statutowych stowarzyszenia, nie zaś okolicznością uzasadniającą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie nie wskazało w jaki sposób będzie realizować cele postępowania oraz nie wykazało, że jego udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, zarówno jeśli chodzi o kontrolę społeczną prawidłowości czynności postępowania, jak i ze względu na jego wynik i treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w lipcu 2022 r. W jego trakcie i na każdym jego etapie zapewniony był czynny udział stron postępowania. Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem pod koniec toczącego się postępowania, po wydaniu przez organ zawiadomienia z art. 10 K.p.a. o zakończeniu zbierania materiału dowodowego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego stowarzyszenia pozostaje bez wpływu na zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Powyższe postanowienie doręczono stowarzyszeniu 29 grudnia 2022 r., a to 5 stycznia 2023 r. wniosło na nie zażalenie (za pośrednictwem Prezydenta Miasta). Zażalenie przekazano do SKO pismem z 12 stycznia 2023 r. W dniu 9 stycznia 2023 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, kończąc postępowanie, do którego dopuszczenia domagało się stowarzyszenie. SKO zaskarżonym do Sądu postanowieniem 25 kwietnia 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, wskazując w uzasadnieniu, że żądanie organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu może być złożone wyłącznie w toczącym się postępowaniu, a zatem od momentu jego wszczęcia do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie. W szczególności nie jest dopuszczalne wniesienie takiego żądania w okresie od dnia wydania takiej decyzji do dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zważywszy na fakt, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostało ostatecznie zakończone, brak jest podstaw do wydania postanowienia o dopuszczeniu wnioskującego stowarzyszenia do przedmiotowego, już zakończonego, postępowania. Stowarzyszenie we wniesionej do Sądu skardze zarzuciło postanowieniu SKO: 1. Istotne naruszenie prawa do merytorycznego rozstrzygnięcia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w sprawie żądania o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na zasadach strony i do wyczerpania wszystkich możliwości odwoławczych i zaskarżeń przypisanych prawem. 2. Istotne naruszenie prawa do zaskarżenia i dochodzenia praw, wydaniem przez Prezydenta Miasta Gdyni decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. Zwycięstwa oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej, w czasie trwającego zaskarżenia postanowienia o odmowie udziału stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym. Stowarzyszenie wniosło o: 1. Stwierdzenie naruszenia postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego prawa do rozpatrzenia merytorycznego złożonego zażalenia i przeprowadzenia pełnej procedury zaskarżenia i odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta Gdyni o odmowie udziału w postępowaniu administracyjnym. 2. Stwierdzenie, że procedura o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. Zwycięstwa oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej nie została zakończona, gdyż nie zostało przeprowadzone merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżenia postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, w związku z czym decyzja nie może być prawomocna ani ostateczna. 3. Uchylenie o środowiskowych uwarunkowaniach z 9 stycznia 2023 r. wydanej w czasie toczącej się procedury zaskarżenia dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. 4. Dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie i przebudowie ul. Stryjskiej wraz z niezbędną rozbudową i przebudową al. Zwycięstwa oraz budową i przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej. 5. Zwrot kosztów postępowania. SKO odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jak też przedstawioną w jego uzasadnieniu argumentację. Sąd zażył co następuje: Skarga była zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Przekładając powyższe na realia niniejszej sprawy wyjaśnić należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie SKO utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, odmawiające stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym. Kontrola ta dokonywana jest pod kątem zgodności z obowiązującym prawem. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygania spraw będących przedmiotem orzekania przez organy administracji publicznej. Z tego powodu żądanie skargi dotyczące dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie mogło być przez Sąd rozważne, gdyż jest to wyłączna właściwość organów administracji (w niniejszej sprawie Prezydenta Miasta i SKO). Stosowanie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Granicą sprawy w przypadku niniejszego postępowania jest ocena kwestii odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu, a nie decyzja administracyjna postępowanie to kończąca. Zatem zarzuty skargi w odnoszące się do decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 9 stycznia 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie były przedmiotem rozpoznania przez Sąd, ponieważ wykracza to poza granicę sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem. Odnosząc się zaś do oceny legalności zaskarżonego postanowieni SKO wskazać należało, że zgodnie z art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie zaś z art. 31 § 2 zd. 2. K.p.a., na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Ustawodawca, w przypadku odmowy dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, zagwarantował wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania wniosku o dopuszczenie do udziału w określonym postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że organ drugiej instancji zobowiązany jest co do zasady do merytorycznej oceny wniosku organizacji społecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 31 § 1 K.p.a. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy SKO wydając zaskarżone postanowienie nie dokonało merytorycznej oceny zasadności niedopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym, wskazując na proceduralną przeszkodę w postaci wydania decyzji administracyjnej i zakończenia tym samym postępowania, do którego ewentualnie stowarzyszenie mogłoby przystąpić. Z takim stanowiskiem SKO zgodzić się nie sposób. Po pierwsze, gdyby uznać za SKO, że brak jest postępowania, do którego stowarzyszenie mogłoby przystąpić z uwagi na jego zakończenie decyzją administracyjną, to organ drugiej instancji powinien uznać postępowanie w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu za bezprzedmiotowe i je umorzyć. Niemniej nie ulega wątpliwości, że stowarzyszenie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożyło w momencie, gdy było ono w toku. Wniosek pochodził z 21 grudnia 2022 r., a jego nieprawomocne rozpoznanie nastąpiło 20 grudnia 2022 r., czyli przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Okoliczność wydania decyzji administracyjnej przed rozpoznaniem zażalenia na odmowę dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu nie może w demokratycznym państwie prawa prowadzić do zniweczenia uprawnień udziału organizacji społecznych w postępowaniach administracyjnych. Podzielić należy wyrażony w orzecznictwie pogląd, że uznanie, iż postępowanie w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się bezprzedmiotowe (tak w istocie uznało SKO) z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie, mimo że wniosek w tym zakresie złożony został przed zakończeniem tego postępowania prowadziłoby w istocie do pozbawienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. realnego znaczenia. Nierozpatrzenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie lub wydanie postanowienia odmownego, a następnie wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie bez oczekiwania na uprawomocnienie się tego postanowienia, czyniłoby bowiem iluzorycznym uprawnienia organizacji społecznej określone w art. 31 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. Wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., II OSK 343/18). Oczywiście rację ma SKO, że dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym możliwe jest w sytuacji, gdy postępowanie takie jest w toku. W realiach niniejszej sprawy postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta było nadal w toku, w momencie złożenia przez stowarzyszenie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Stan zakończonego postępowania istniał dopiero w dacie rozpoznania zażalenia przez SKO. Fakt ten nie może prowadzić do zniweczenia celu i funkcji przepisu art. 31 K.p.a. wprowadzającego proceduralną formę kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie i działaniem organów administracji w tym postępowaniu, będąc jedną z procesowych gwarancji realizowania w konkretnej sprawie zasady ogólnej postępowania administracyjnego uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, zawartej w art. 7 K.p.a. oraz do uczynienia przepisu art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. w danej sprawie przepisem w istocie martwym (por. Wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., II OSK 1388/07). W konsekwencji przyjąć należy, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a., uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 K.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek ten nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu, a w razie pozytywnego jego załatwienia decyzja ta traci powyższą cechę (por. Wyrok NSA z 25 października 2013 r., II OSK 1217/12). Uwzględniając powyższe rozważania uznać należało, że stowarzyszenie zachowało prawo do merytorycznego rozpoznania zażalenia od postanowienia o odmowie dopuszczenia do postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdyni, pomimo wydania przez tenże organ decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Wniosek stowarzyszenia złożony bowiem został w trakcie prowadzonego postępowania, zatem brak jest powodów, aby negatywne skutki świadomego wydania decyzji administracyjnej przed uprawomocnieniem się postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu, obciążały organizację społeczną. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 210 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis w wysokości 100 zł. Sprawę rozpoznano w trybie uproszonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeśli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznając sprawę ponownie SKO związane jest oceną prawną przedstawioną powyżej przez Sąd i w konsekwencji zobowiązane jest do merytorycznego rozpoznania zażalenia stowarzyszenia z 5 stycznia 2023 r. Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na orzeczenia.nsa.gov.pl.