II SA/Gd 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wójt Gminy, decyzją z dnia 20 kwietnia 2009 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy na budowę dobudówki ("wiatrołapu") do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ew. [...] w P., gmina K. W uzasadnieniu decyzji Wójt wskazał, że legalizacja samowolnie wzniesionej dobudówki (wiatrołapu) spowoduje przekroczenie istniejących średnich wskaźników urbanistycznych. W konsekwencji niespełniony jest wymóg dotyczący wskaźników wykorzystania terenu. W analizowanym terenie średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi około 20,5 % powierzchni działki, a wskaźnik intensywności – około 0,33. Wnioskowana dobudówka wraz z budynkiem mieszkalnym spowoduje uzyskanie następujących wskaźników - odpowiednio około 25 % powierzchni działki i wskaźnika intensywności około 0,45. Wójt podniósł ponadto, że czynnikiem przemawiającym za odmową legalizacji jest także usytuowanie obiektu na granicy działki. Właścicielka działki nr ew. [...] nie wyraża bowiem zgody na usytuowanie dobudówki na jej granicy podnosząc jednocześnie uciążliwość przypisywanej w dobudówce działalności pralniczej. Podczas wizji lokalnej działalności takiej w dobudówce nie stwierdzono, ale pomieszczenie jest zagrzybione, a ściana przylegającego budynku na działce sąsiedniej jest zawilgocona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania G. M. (inwestora), decyzją z dnia 17 września 2009 r., uchyliło ww. decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji winien jednoznacznie ustalić przedmiot postępowania, gdyż pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. organ zwrócił się do G. M. o uzupełnienie wniosku o określenie granic terenu objętego wnioskiem z podaniem numeru ewidencyjnego działki, na której ma być realizowana inwestycja i zaznaczeniem inwestycji. W odpowiedzi, G. M. zmodyfikowała swój wniosek z dnia 23 czerwca 2008 r. i objęła nim planowaną dobudowę nowego wiatrołapu, a nie legalizację istniejącej już dobudówki. Natomiast z treści decyzji jak i wyników analizy wynika, że postępowanie organu I instancji dotyczyło już istniejącej dobudówki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że z uwagi na przedłożoną przez odwołującą się decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 stycznia 2008 r., z której wynika, iż sprawa dotycząca nakazania rozbiórki wiatrołapu usytuowanego na działce nr [...] nie została zakończona, organ pierwszej instancji powinien ustalić na jakim etapie znajduje się powyższe postępowanie. Zdaniem organu odwoławczego jest to konieczne z uwagi na fakt, iż pierwotnie odwołująca się złożyła wniosek o wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej. Wyjaśnienia wymaga także, w związku z podniesionymi zarzutami, kwestia zagospodarowania wód opadowych na nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, iż załączniki graficzne do decyzji o warunkach zabudowy są nieczytelne. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższa odległość powinna zostać zachowana i obejmować obszar wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Z dołączonej do analizy mapy stanowiącej kserokopię nie wynika gdzie przebiega linia rozgraniczająca inwestycji, a gdzie granica analizy, na powyższą mapę nie została także naniesiona planowana przez odwołującą się inwestycja. Nadto organ wskazał, że załączniki graficzne stanowią integralną część decyzji i w związku z powyższym powinny zostać podpisane tak jak decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi H. G., na ww. decyzję Kolegium, wyrokiem z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 516/10, oddalił skargę. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że postępowanie przed organem I instancji posiadało istotne braki, wymagające przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy zasadniczym dowodem w sprawie jest analiza wykonana na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 2 wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dokonana przez organ II instancji ocena, że część graficzna analizy była nieczytelna, jest uzasadniona. Zdaniem Sądu sposób wyznaczenia obszaru analizowanego winien spełniać wymogi § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar analizowany winien być wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z analizy nie wynika, by wymóg zachowania tej odległości został spełniony odnośnie jednego z kierunków - kierunku po przeciwnej stronie ulicy Wiejskiej, przy której położona jest nieruchomość. Analiza w tym zakresie winna być zatem wyjaśniona i poprawiona. W ocenie Sądu organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie ma w aktualnym stanie prawnym obowiązku badania legalności obiektu istniejącego na miejscu planowanej inwestycji. Odnośnie zaś zarzutów skarżącej dotyczących nielegalności zabudowy, jej uciążliwości i prowadzenia w niej nielegalnej działalności gospodarczej nie mogły mieć, zdaniem Sądu, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowane w treści art. 61 ust. 1 ustawy, nie obejmują bowiem wskazanych okoliczności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt Gminy, decyzją z dnia 25 marca 2011 r., odmówił ustalenia warunków zabudowy na legalizację wykonanej dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położnego na działce nr [...] w P., gm., K., przy ul. W. [...]. Decyzja powyższa została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2011 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na konieczność wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz uzupełnienia materiału dowodowego. Kolejną decyzją z dnia 14 marca 2012 r., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa", Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy na legalizację wykonanej dobudowy wiatrołapu do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położnego na działce nr [...] w P., gm., K., przy ul. W. [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że uzupełniono analizę o teren położony w granicach administracyjnych G. uzyskując następujące średnie wskaźniki urbanistyczne uwzględniające zabudowę na terenie K. i G: wskaźnik powierzchni zabudowy – 17,9 % powierzchni działki budowlanej, wskaźnik intensywności – 0,40 (bez terenu G. wskaźniki wynosiły odpowiedni 20,7 % i 0,35). Powierzchnia zabudowy przedmiotowej działki z dobudówką wzrośnie do ok. 24,2 %, a wskaźnik intensywności zabudowy wyniesie 0,48. Wskaźniki te przekraczają średnie wskaźniki występujące na terenie w granicach analizy. Nie spełnione są zatem wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie cech kształtowania zabudowy, formy obiektu, wskaźników i gabarytu. Nie spełnione są także warunki zawarte w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W przypadku niemożności usytuowania budynku w sposób zgodny z przepisami występuje sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy. G. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że wadliwe jest powoływanie się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak też pominięcie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy. Zdaniem skarżącej obszar analizowany winien obejmować cały teren miasta G., gdyż brak jest górnej granicy obszaru wyznaczonego w analizie. Podniosła, że już w chwili zakupu części domu mieszkalnego wskaźniki zabudowy były przekroczone, co jest bezsensowne. Decyzją z dnia 11 lipca 2012 r., nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz §§ 3 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Granice zostały wyznaczone w odległości nawet większej niż odległości minimalne. W wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa mieszkaniowa, również usługowa, zatem obszar odzwierciedla specyfikę okolicy. Dalsze poszerzanie obszaru analizowanego celem poszukiwania parametrów dla legalizacji istniejącej nielegalnej zabudowy jest nieuzasadnione. Przekroczenie określonych w analizie wskaźników zabudowy powoduje, że nie zostały spełnione wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z tych przyczyn zbędne jest badanie możliwości dopuszczenia sytuowania wnioskowanego obiektu przy granicy działki w świetle § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W skardze na powyższą decyzję G. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zadaniem skarżącej Kolegium nie zbadało należycie dlaczego różnica pomiędzy średnim wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym ma tak wielkie znaczenie dla decyzji odmownej w sprawie. Zdaniem skarżącej organ winien ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości. W tym zakresie wskazała na poglądy zawarte w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 543/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07. W ocenie skarżącej organ odwoławczy, z naruszeniem art. 107 k.p.a. nie uzasadnił, dlaczego przyjął jako obszar analizowany teren o długości nieco ponad trzykrotną szerokość frontu przedmiotowej działki. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie wziął pod uwagę przepisów § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie skarżącej ustalony wskaźnik intensywności zabudowy 0,40 jest niezgodny ze stanem faktycznym. Wskazał, że posesja przy ul. W. [...] w P. prawie cała jest zabudowana. Również wskaźnik zabudowy posesji przy ul. W. [...] nie odpowiada wskaźnikowi ustalonemu jak wyżej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. uczestniczka postępowania H. G. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wg art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, wśród których jest wymóg ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. wydał rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie te efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 458/08, Baza Orzeczeń Lex nr 550308). Analiza urbanistyczna sporządzona w przedmiotowej sprawie spełnia wyżej wymienione wymogi. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru zostały wyznaczone na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż 50 m (na kierunkach południowym i wschodnim w odległości nawet przekraczającą tę odległość, tj. 80 m), albowiem trzykrotność frontu działki wynosi w przedmiotowej sprawie 36 m. W analizie uwzględniono 6 działek zabudowanych położonych po tej samej stronie ulicy Wiejskiej, jak i 6 działek zabudowanych po drugiej stronie tej ulicy, w granicach administracyjnych miasta G. Uzasadniono, że nie wzięto pod uwagę nieruchomości objętych zabudową usługową, albowiem zabudowa na tych działkach (place parkingi) jest nie porównywalna z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Podkreślić należy też, że taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego realizuje w pełni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 października 2010 r., który wykazywał, że analiza winna zawierać ustalenia dotyczące kierunku po przeciwnej stronie ulicy W., przy której położona jest przedmiotowa nieruchomość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło w sposób prawidłowy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do poszerzenia granic. W szczególności podkreślić należy, że postulat skarżącej, aby obszar analizowany obejmował cały obszar miasta G., nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy oraz rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Obszar analizowany w granicach przyjętych w analizie jest obszarem zainwestowanym, objętym zabudową mieszkaniową jednorodzinna, a zatem pozwala na ustalenie wymagań dla zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wielkości, a częściowo ponad wielkość minimalną, było wystarczające. Przepisy obowiązujące w tym zakresie zakładają wymóg analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla obszaru sąsiedniego w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy te nie określają górnej granicy odległości granic obszaru analizowanego od takiej nieruchomości. Jednakże granice te zostają wyznaczone przez autora analizy, posiadającego wymagane uprawnienia urbanistyczne. Racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego, lecz może to być uzasadnione koniecznością wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Konieczność taka zachodziłaby, gdyby w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej inwestycją (to jest w granicach 50 m od granic działki) brak było nieruchomości objętych określonym zainwestowaniem, zaś w odległości niewiele wykraczającej poza minimalna, wyznaczoną na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia, tego rodzaje nieruchomości by występowały. Nie ma natomiast możliwości uzasadniania parametrów planowanej inwestycji poprzez odniesienie do parametrów zabudowy w innej części miasta, czy też w znacznie poszerzonych granicach obszaru analizowanego. Z reguły bowiem obszar analizowany winien przyjmować granice najbliższego sąsiedztwa w stosunku do nieruchomości objętej inwestycją, ewentualnie granice pewnego zwartego obszaru zainwestowania, jak np. kwartały ulic. Odnośnie możliwości przyjęcia przez organy wyższego niż określony w analizie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego, podkreślić należało, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczenie innego wskaźnika musi wynikać ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Tego rodzaju wniosków analiza sporządzona w przedmiotowej sprawie nie zawierała, a wynika z niej w sposób jednoznaczny, że wskaźnik wielkości zabudowy na przedmiotowej działce wraz z dobudówką wyniósłby 24,2% i tym samym przekraczałby średni wskaźnik wielkości zabudowy dla obszaru analizowanego wynoszący 17,9%. Jednocześnie należy wskazać, że analiza zawiera prawidłowe ustalenia i wnioski co do intensywności zabudowy na obszarze analizowanym. W analizie wzięto pod uwagę wiele nieruchomości objętych zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zatem wynik analizy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, został określony w sposób prawidłowy jako konkretna wielkości 0,40. Z opisu zabudowy na obszarze analizowanym, który to opis znajduje potwierdzenie w załączniku graficznym do analizy, wynika, że brak było podstaw do odstąpienia od wyliczonego wskaźnika intensywności zabudowy w trybie § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W tym miejscu należy także podkreślić, że wskazywany przez skarżącą stopień zabudowy na innych działkach przy ul. W., nie mógł prowadzić do podważenia prawidłowości ustaleń zaskarżonej decyzji. Działka nr [...] została objęta analizą urbanistyczną sporządzoną w przedmiotowej sprawie i wskaźnik intensywności istniejącej na tej działce zabudowy wynosi 0,46. Z kolei w stosunku do działki nr [...] autor analizy w sposób prawidłowy wyjaśnił, że jako działka o przeważającej funkcji usługowej nie została wzięta pod uwagę. Nie mniej jednak przyjęty przez urbanistę wskaźnik intensywności zabudowy na działce nr [...] wynosi 0,22, a zatem wbrew twierdzeniom skarżącej, przyjęcie wskaźnika intensywności tej działki do obliczenia średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego skutkowałby jego zaniżeniem co byłoby niekorzystne dla skarżącej. Podkreślić należy, że celem analizy urbanistycznej sporządzanej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest wykazania średnich parametrów zabudowy dla całego obszaru analizowanego. W oparciu o taki uśredniony wynik może być kształtowana nowa zabudowa. Nie można uzasadniać intensywności nowej zabudowy w oparciu o wyższe wskaźniki występujące na niektórych działkach znajdujących się na obszarze analizowanym (np. działki nr [...] o wskaźniku 0,46), podczas gdy średni wskaźnik zabudowy został wyliczony przez uprawnionego urbanistę w niższej wielkości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.