II SA/Gd 582/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 czerwca 2007 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 2006 roku nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego R. P. kwotę 720 zł (siedemset dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 września 2005r. R. P. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej jako budynek usługowy o funkcji gastronomicznej o powierzchni 210 m2 i wysokości 10 m. W odpowiedzi Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 listopada 2005 r. ustalił dla R. P. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu działek o nr [...] oraz [...], położonych w G. przy ul. [...], dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – usług podstawowych uzupełniających zabudowę mieszkaniową (mała gastronomia), jednakże w wyniku zaskarżenia decyzji przez uczestników postępowania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w G., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta zajął stanowisko odmienne od poprzedniego i decyzją z dnia 17 listopada 2006r. odmówił R. P. ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, R. P. odwołał się od tej decyzji argumentując, że planowana inwestycja nie przekroczy zasad dobrego sąsiedztwa, nie zburzy ładu przestrzennego oraz będzie spełniać wymogi kontynuacji funkcji mieszkaniowej, przewidzianej w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który powstało osiedle skoncentrowane wokół ul. [...] w G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 20 czerwca 2007 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. W uzasadnieniu podniesiono, że planowana inwestycja nie spełnia warunku kontynuacji funkcji istniejącej już zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gdyż planowany jest budynek o charakterze wyłącznie usługowym. R. P. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 602/07, WSA w Gdańsku oddalił skargę. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że na analizowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, natomiast nie występują jakiekolwiek wolnostojące budynki pełniące funkcje usługowe, w tym gastronomiczne, o gabarytach odpowiadających wielkości obiektów mieszkalnych. Istniejące budynki pełnią funkcję wyłącznie mieszkalną, za wyjątkiem jednego budynku o charakterze mieszkalnym z funkcją usługową zajmującą część parteru. Zatem słuszne jest stanowisko organu, iż budowa obiektu gastronomicznego o wielkości planowanej przez skarżącego w środku osiedla mieszkaniowego nie stanowi kontynuacji funkcji obiektów istniejących na obszarze analizowanym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w sytuacji gdy dana funkcja z istoty swej zakłada powtarzalność obiektów danego rodzaju, nowopowstające obiekty winny stanowić jej kontynuację, co w przypadku zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej oznacza budowę domów mieszkalnych wolnostojących. Plany zagospodarowania przestrzennego z reguły, w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji - pomocniczej, która to funkcja wprowadzana jest w interesie mieszkańców dzielnicy wyłącznie w celu obsługi funkcji podstawowej. W ocenie Sądu, w sytuacji gdy funkcja usługowa została na danym terenie mieszkaniowym, nieobjętym planem, wprowadzona jako pomocnicza do obsługi funkcji podstawowej w określonej formie, forma ta winna być co do zasady, z uwagi na wymóg kontynuacji funkcji, wiążąca. Stan zabudowy obszaru analizowanego w niniejszej sprawie prowadził do ustalenia, że realizacja na obszarze analizowanym obiektu o charakterze w całości usługowym jest sprzeczna z funkcją obiektów już istniejących. Niewątpliwym jest, że wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, może zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Zabudowa domami mieszkaniowymi o niskiej intensywności zabudowy wprowadza wysokie standardy zamieszkiwania i konieczność ochrony przed wpływem nieruchomości sąsiednich. Wymóg kontynuacji funkcji chroni interesy właścicieli zabudowanych już nieruchomości, którzy ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. Ze względu na brak kontynuacji funkcji mieszkaniowej odmowa uwzględnienia wniosku była więc uzasadniona i zgodna z prawem. Z wyrokiem WSA w Gdańsku nie zgodził się R. P. i w skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie tego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. zwanej dalej U.p.z.p.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową wydania skarżącemu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, w szczególności braku naruszenia interesu publicznego i interesu osób trzecich, a także braku sprzeczności zamierzonej inwestycji z istniejącą funkcją i sposobem zagospodarowania terenu. Dalej skarżący zarzucił nieprawidłową wykładnię wskazanych przepisów U.p.z.p. Dokonując wykładni celowościowej i systemowej tychże przepisów dojść należało - jego zdaniem - do wniosku, że ograniczenia w zagospodarowaniu gruntu winny być rozumiane ściśle, a nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, bowiem celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego a nie blokowanie inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1032/08, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał w pierwszej kolejności, przywołując treść art. 6 ust. 2 U.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Powołując się na poglądy doktryny NSA podał, że właściwa interpretacja zakresu i skutków prawnych art. 6 ust. 2 U.p.z.p. wymaga wykładni systemowej i sięgnięcia do definicji prawa własności formułowanej na podstawie regulacji konstytucyjnych oraz przepisów prawa cywilnego. Należy przy tym pamiętać, że prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi, ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco. NSA zwrócił uwagę, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy przy uwzględnieniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie z tą zasadą, nowa zabudowa musi być dostosowana do istniejącej już zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Opisana regulacja ogranicza prawo własności nieruchomości i wolność zabudowy, mając na względzie – przede wszystkim – utrzymanie ładu przestrzennego. W ocenie NSA podstawowym błędem w ocenie stanu faktycznego sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji było powołanie się wyłącznie na brak kontynuacji funkcji obiektu budowlanego objętego wnioskiem z istniejącą już zabudową sąsiednich nieruchomości. Organy, a także Sąd pierwszej instancji, nie rozważały przy tym istnienia innych ustawowych przesłanek z art. 61 U.p.z.p., od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie należy szeroko rozumieć pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Sprzeczności takiej nie można dopatrzyć się, gdy istniejąca zabudowa, realizująca funkcję mieszkaniową jest uzupełniona obiektami służącymi mieszkańcom, jak sklepy osiedlowe, zakłady usługowe, przychodnie lekarskie czy urządzenia rekreacyjne. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej nie oznacza bowiem, że przy zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji naruszył art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p. poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy z tej przyczyny, iż powołał się na możliwość pogorszenia optymalnych warunków mieszkaniowych osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania. Tymczasem chociaż prawdą jest, że prawo do zagospodarowania własnego terenu nie może naruszać interesu publicznego i osób trzecich, w tym właścicieli już istniejących domów mieszkalnych, to jednak musi to być interes chroniony prawem, nie zaś subiektywnie pojmowany interes osób polegający na zakłóceniu bliżej niezdefiniowanego komfortu życiowego. Tym bardziej, że w rozpatrywanym przypadku Sąd pierwszej instancji, przyjmując brak kontynuacji funkcji projektowanej i istniejącej zabudowy pominął, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono i nie rozważono tego jakie parametry techniczne ma mieć projektowany budynek, czy można uznać go za obiekt małej gastronomii i czy będzie służył on zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, na którym może być wybudowany. Należy bowiem mieć na względzie, iż wnioskodawca podawał, że zamierza wybudować budynek o stosunkowo niewielkiej powierzchni usługowej 210 m2, a korzystać z niego mieliby również mieszkańcy osiedla w ilości kilku tysięcy osób. Reasumując, NSA stwierdził, że skala naruszeń przepisów dokonanych przez Sąd pierwszej instancji uzasadnia uchylenie wyroku tego Sądu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Gdańsku zważył, co następuje: Rozpoczynając rozważania nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy przypomnieć, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania NSA, który w wyniku złożonej przez R. P. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1032/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku. W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie ma miejsce sytuacja przewidziana w art. 190 z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań, co do dalszego postępowania. Jednakże, jak podkreśla się w piśmiennictwie, z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez NSA, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak – Molczyk [w:] H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy WSA w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku NSA. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. W ocenie NSA zarówno organy jak i Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zinterpretowały przepisy art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p., ponieważ pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. W przedmiotowej sprawie podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Sprzeczności takiej nie można dopatrzyć się, gdy istniejąca zabudowa, realizująca funkcję mieszkaniową jest uzupełniona obiektami służącymi mieszkańcom, jak sklepy osiedlowe, zakłady usługowe, przychodnie lekarskie czy urządzenia rekreacyjne. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej nie oznacza bowiem, że przy zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano także braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy obu instancji. W istocie zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwala na zbadanie, czy zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 U.p.z.p. z uwagi na brak dostatecznej ilości danych koniecznych do takiego rozstrzygnięcia. Dlatego organ administracji ponownie rozpoznając sprawę winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe poprzez wyjaśnienie jakie parametry techniczne ma mieć projektowany budynek, czy można go uznać za obiekt małej gastronomi i czy będzie służył on zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, na którym ma zostać wybudowany. Okoliczności te są o tyle istotne, że wnioskodawca podawał, iż zamierza wybudować budynek o stosunkowo niewielkiej powierzchni usługowej 210 m2, a korzystać z niego mieliby również mieszkańcy osiedla w ilości kilku tysięcy osób. Ustalenia powinny dotyczyć także ilości koniecznych dla takiej inwestycji miejsc parkingowych. Po uzupełnieniu stanu faktycznego organ zobowiązany będzie do ponownej analizy wszystkich ustawowych przesłanek z art. 61 U.p.z.p., od których zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. NSA w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. w sposób wiążący nakazał w przedmiotowej sprawie szerokie rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organ ponownie rozpatrując sprawę zobowiązany będzie zgodnie z tymi wytycznymi do ponownego zbadania ewentualnej sprzeczności zachodzącej pomiędzy projektowaną inwestycją a funkcją obiektów już istniejących. Przy czym organ związany będzie stanowiskiem NSA, zgodnie z którym sprzeczności takiej nie można dopatrzyć się, gdy istniejąca zabudowa, realizująca funkcję mieszkaniową jest uzupełniona obiektami służącymi mieszkańcom, jak sklepy osiedlowe, zakłady usługowe, przychodnie lekarskie czy urządzenia rekreacyjne. Kontynuacja funkcji mieszkaniowej nie oznacza bowiem, że przy zabudowie realizującej funkcję mieszkaniową nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Analiza powinna jednoznacznie określić, czy planowany obiekt ma charakter uzupełniający zabudowę mieszkaniową, co stanie się możliwe po ustaleniu jego parametrów i charakteru zamierzonej działalności. Niedopuszczalna będzie jednak odmowa ustalenia warunków zabudowy jedynie z uwagi na możliwość pogorszenia optymalnych warunków mieszkaniowych osiedla o wysokim standardzie zamieszkiwania. Dlatego też, uznając za wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., II OSK 1032/08, iż wydając zaskarżoną decyzję doszło zarówno do naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię przepisów art. 6 ust. 2 pkt 1 jak i art. 61 ust. 1 pkt 1 U.p.z.p., jak tez do naruszenia przepisów art. 7 i 77 K.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta z dnia 17 listopada 2006 r. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni wszystkie uwagi i wskazania zawarte w obu wyrokach - w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r. II OSK 1032/08 oraz w niniejszym wyroku, które po myśli P.p.s.a. mają dla organów charakter wiążący. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku, dotyczące zwrotu kosztów postępowania, oparto na art. 200 P.p.s.a.