II SA/Gd 584/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. K. i S. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanego obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie z dnia 27 czerwca 2016 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących K. K. i S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. i S. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 września 2016 r. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 16 maja 2016 r. Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadził na działce nr [...] obręb [...] położonej w P. przy ul. B. [...] kontrolę i ustalił, że na działce tej znajduje się ogrodzenie z płyt prefabrykowanych oraz obiekt gospodarczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia 25 stycznia 2016 r. wszczął postępowania administracyjnego w sprawie tego obiektu budowlanego, a następnie w dniu 6 czerwca 2016 r. przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że na działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach 5,70m x 3,30m i wysokości 3,80m. Organ ustalił też, że wiata ta została wykonana na podstawie zgłoszenia do Starosty G. z dnia 30 czerwca 2010 r. W rezultacie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 27 czerwca 2016 r., wydaną na podstawie art. 105 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ wyjaśnił, że z uwagi na wybudowanie obiektu na podstawie zgłoszenia, dalsze postępowanie w sprawie jego budowy stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie tej decyzji. Skarżący wskazali, że inwestor w 2010 r. zgłosił zamiar budowy wiaty, która była już zbudowana osiem lat wcześniej – w 2002 r. Pierwotnie wiata ta zbudowana była na czterech słupach, pokryta dachem z blachodachówki i przechowywano w niej barakowóz. W 2010 r. wiata została obudowana i w efekcie z wiaty powstał drewniany budynek gospodarczy z czterema ścianami i bramą wjazdową. Skarżący sprzeciwiali się tej budowie z uwagi na zagrożenie pożarem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2010 r. poinformował skarżących, że inwestor wykona obok szopy płot przeciwpożarowy. Inwestor wybudował natomiast dwumetrowy płot nie tylko przy szopie ale wzdłuż działki skarżących, aż do ulicy. Został on wykonany z prefabrykatów betonowych i zasłania okna skarżących. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że wiata o konstrukcji drewnianej o wymiarach w rzucie poziomym 5,70m x 3,30m i wysokości 3,80m usytuowana jest w odległości 0,85 m od granicy z działką nr [...] oraz 1,84m od granicy z działką nr [...]. Wskazując na zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem, lecz wiatą. Jest to obiekt o konstrukcji drewnianej, z dachem dwuspadowym, bez posadzki i tylnej ściany, zaś w ścianie frontowej zamontowano drzwi. Dłuższe boki osłonięto panelami drewnianymi i materiałem przezroczystym. Zgodnie zaś z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego wiata nie wymaga pozwolenia na budowę, a z art. 30 ust. 1 wynika, że wymaga również zgłoszenia. Inwestor dokonał zgłoszenia budowy waty w dniu 30 czerwca 2010 r., a w piśmie z dnia 9 lipca 2010 r. wniósł o zgodę na zmianę wysokości wiaty z 3m na 3,80m. Inwestor zgłosił również wykonanie na granicy działek ściany oddzielenia pożarowego o grubości 12 cm. Wiata wybudowana została zgodnie z przepisami prawa, a zatem organ I instancji nie miał podstaw do wszczęcia procesu legalizacji, który stosuje się wyłącznie w przypadku samowoli budowlanej. Postępowanie administracyjne w sprawie wybudowanego obiektu budowlanego stało się bezprzedmiotowe i dlatego należało je umorzyć. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu terminu wybudowania obiektu, organ stwierdził, że w 2002 r. wiata wymagała pozwolenia na budowę, jednakże obecnie nie wymaga ani pozwolenia, ani też zgłoszenia. Również ogrodzenie nie wymaga ani pozwolenia, ani nawet zgłoszenia. W skardze wniesionej do Sądu skarżący podtrzymali zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach oceny, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Oznacza to, że kontrola sądowa sprawowana jest w granicach sprawy administracyjnej zakończonej zaskarżonym orzeczeniem, a sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić każde dostrzeżone naruszenia prawa, o ile miało lub mogło mieć wpływ na jego treść. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przede wszystkim wskazać należy, że miarodajna dla oceny legalności obiektu budowlanego jest data jego budowy. W myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w stanie prawnym obowiązującym w 2010 r., pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Przepisy Prawa budowlanego nie definiują pojęcia wiaty, jednakże zawierają definicję legalną budynku. W myśl art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego obiektem budowlanym, do którego znajdują zastosowanie przepisy ustawy, jest budynek, budowla oraz obiekt małej architektury. Definicje pojęć budynku, budowli oraz obiektu małej architektury zostały zawarte odpowiednio w pkt 2, pkt 3 i pkt 4 ww. przepisu. W celu ustalenia z jakim rodzajem obiektu mamy do czynienia, przepisy te należy rozpatrywać łącznie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego budynkiem jest tylko taki obiekt budowlany, który łącznie spełnia następujące warunki: jest trwale związany z gruntem, jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (ścian), a także posiada fundamenty i dach. Powyższe prowadzi do wniosku, że obiekt budowlany zaprojektowany (wykonany) bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem, nie odpowiada określonym w przepisie warunkom i w związku z tym nie może być uznawany za budynek. Z kolei art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowiący, iż budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Dlatego do budowli należy co do zasady zaliczyć wiaty. Przy wykładni pojęć z zakresu Prawa budowlanego, w tym także rozróżnienia budynku, budowli i obiektu małej architektury można, w ramach wykładni systemowej, sięgnąć do przepisów art. 29 Prawa budowlanego. Przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wolno stojące budynki gospodarcze, wiaty i altany o powierzchni zabudowy do 25 m2. Z zestawienia tego wynika wprost, że wiaty nie są budynkami gospodarczymi. Wiata nie stanowi także obiektu małej architektury (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2000 r., sygn. akt IV SA 1020/98, LEX nr 77637). Zatem można wywieść, że w świetle art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wiata składająca się z fundamentów, oraz dachu posadowionego na słupach i nieposiadająca ścian jest budowlą, a nie budynkiem, czy obiektem małej architektury. Za podstawowe cechy wiaty należy uznać wsparcie danej budowli na słupach, stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., II SA/Wa 800/08, LEX nr 526537, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 listopada 2010 r., II SA/Kr 973/10, LEX nr 753719). Z dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie można wywieść wniosku, że po pierwsze wiaty dotyczy wymóg obiektu wolno stojącego, a po drugie, że funkcja wiaty ma znaczenie dla skorzystania z możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego wyjątku interpretowanego w sposób ścisły, jak tego wymagają zasady wykładni w przypadku wyjątków, warunkiem skorzystania przez budowlę jaką jest wiata ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jest wyłącznie powierzchnia, która nie może przekraczać 25 m2. Każda wiata przeznaczona do pełnienia różnorakich funkcji jest objęta hipotezą normy prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odrębne przepisy prawa mogą przewidywać, że ze względu na funkcję obiektu, wyłączone będzie w odniesieniu do wiaty zastosowanie wyjątku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej wiaty, to należy również odwołać się do znaczenia pojęcia "wiata" w słowniku języka polskiego, gdzie wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesiona np. nad przystankiem lub parkingiem. Podzielając stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1944/14, należy przede wszystkim wskazać, że organ nadzoru budowlanego nie ma uprawnień do badania zgodności z prawem zgłoszenia robót budowlanych, poza wyjątkiem wynikającym z art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z treści art. 51 ust. 1 i ust. 7, a także art. 83 Prawa budowlanego wynika, że organ nadzoru budowlanego jest właściwy do prowadzenia tak zwanego postępowania naprawczego w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. W powołanym art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego określono przypadki, w których roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji. Oznacza to, że nadzór budowlany może jedynie kontrolować, czy zgłoszenie dotyczyło robót budowlanych, które wymagały zgłoszenia. Jeżeli okazałoby się, że na podstawie zgłoszenia wykonano roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę, to nadzór budowlany na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może wszcząć tak zwane postępowanie naprawcze (art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego). Z powyższego wynika, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (a w dacie dokonania zgłoszenia przez inwestora w przedmiotowej sprawie – w art. 30 ust. 1a Prawa budowlanego). Kontroli w tym zakresie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony - jak wynika z art. 30 ust. 2 (art. 30 ust. 1a obowiązującym w chwili dokonania zgłoszenia przez inwestora) oraz art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 Prawa budowlanego - do żądania uzupełnienia zgłoszenia. W niniejszej sprawie wymagało ustalenia kiedy i w jakim zakresie zostały wykonane roboty budowlane. Tym bardziej, że w odwołaniu skarżący wskazali, że wiata zbudowana została na przedmiotowej działce przez inwestora już w 2002 r., a w 2010 r. przebudowano ją do obecnego kształtu. Następnie zaś należało dokonać prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego. Organ I instancji nie zawarł w wydanej decyzji żadnych rozważań w tym zakresie. Natomiast organ odwoławczy stwierdził, że obiekt jest wiatą, która nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia. Kwalifikacja przedmiotowego obiektu jako wiaty wydaje się jednakże wątpliwa, jeżeli weźmie się tylko pod uwagę znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia i opis w decyzji organu odwoławczego. Z faktu, że obiekt nie jest budynkiem nie wynika, że jest on wiatą, jako że może stanowić innego rodzaju obiekt budowlany. Wątpliwości te wynikają również z uwagi na pismo organu I instancji z dnia 22 września 2010 r. PNB [...], w którym stwierdzając wykonanie wiaty zgodnie ze zgłoszeniem, organ ten poinformował, że inwestor wykona przy granicy sąsiednich działek ścianę oddzielenia pożarowego obok przedmiotowego obiektu budowlanego. Również organ odwoławczy ustalił, że inwestor zgłosił zamiar wybudowania takiej ściany. W toku postępowania ustalono zaś, że na działce znajduje się ogrodzenie, które nie stanowiło przedmiotu niniejszego postępowania. Skarżący natomiast wskazywali, że nie jest to ogrodzenie tylko właśnie ściana oddzielenia pożarowego, która miała być wybudowana przy obiekcie gospodarczym, natomiast inwestor zbudował ją na całej długości działki. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Nadto uzasadnienie decyzji powinno być sporządzone zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 Kpa. Obowiązek uzasadniania decyzji powiązany jest z zasadą przekonywania (art. 11 Kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 Kpa). Uzasadnienie decyzji winno też spełniać rolę edukacyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - nie zastępuje organu w podaniu motywów uzasadnienia decyzji o oznaczonej treści. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W ocenie Sądu orzekające w niniejszej sprawie organy uchybiły obowiązkom wynikającym z przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, a także art. 107 § 3 Kpa. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylił decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzekające w sprawie organy podczas ponownego rozpoznawania sprawy dotyczącej legalności budowy i użytkowania obiektu budowlanego na działce nr [...] położonej w P. przy ul. B. [...], stosownie do treści art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd.