II SA/Gd 585/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 28 kwietnia 2003 r. W. K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o przywrócenie zlikwidowanej drogi dojazdowej do działki nr [...] położonej w miejscowości P. w Gminie P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 16 lutego 2004 r., na podstawie art. 66 § 3 w związku z art. 123, art. 124 i art. 125 § 3 Kpa zwróciło W. K. podanie w sprawie przywrócenia dojazdu do działki nr [...] położonej w P. w Gminie P., wskazując w uzasadnieniu, że kompetentnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest sąd powszechny, natomiast SKO, jako organ administracji publicznej nie jest właściwe do ingerowania w prawo własności. Pismem z dnia 26 lutego 2004 r. W. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 127 § 3, art. 144 w związku z art. 134 i 141 § 2 Kpa stwierdziło uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 141 § 2 Kpa zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia stronie. Strona została prawidłowo pouczona o prawie i terminie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Termin do złożenia wniosku upłynął w niniejszej sprawie z dniem 26 lutego 2004 r., natomiast wniosek złożono w dniu 27 lutego 2004r., a zatem z uchybieniem terminu. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. K. domagając się rozpoznania sprawy i przywrócenia dojazdu do działki, której jest właścicielem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 21/05 stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 listopada 2004r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że na etapie rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia 28 kwietnia 2003 r., jeden z członków składu orzekającego Kolegium, K. K., podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 127 § 3 Kpa bowiem brał udział przy wydawaniu zaskarżonego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy mają zastosowanie odpowiednio przepisy o wyłączeniu członka organu kolegialnego, który brał udział w sprawie w niższej instancji. Naruszenie przepisów o wyłączeniu członka organu skutkuje wadą powodującą nieważność zaskarżonego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 Kpa poprzez błędną wykładnię, iż członkowie samorządowego kolegium rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy działają jako organ wyższej instancji nad samorządowym kolegium odwoławczym rozpatrującym sprawę w I instancji, naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między kolejnymi zdaniami treści uzasadnienia wyroku oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, a także poprzez zamieszczenie oczywistej sprzeczności między treścią uzasadnienia, a sentencją wyroku. Wskazując na te zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach wyrokiem z dnia 21 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 345/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wydanego w niniejszej sprawie wyroku zagadnienie wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego na etapie rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. II GPS 2/2006 (ONSAiWSA 2007/3 poz. 61) przyjęto, że artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Stanowisko to znalazło potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07 wydanego w sprawie zainicjowanej pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym stwierdził, że art. 127 § 3 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Równocześnie rozstrzygnięto, że - zgodnie ze standardami konstytucyjnymi - członek organu kolegialnego nie może brać udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli już orzekał w postępowaniu zakończonym zaskarżonym takim wnioskiem rozstrzygnięciem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek wyrok WSA wydano zarówno przed uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to niewątpliwie Sąd ten miał tytuł aby z art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 Kpa wywieść, w drodze wykładni odpowiadającej wymogom konstytucyjnym, zakaz równoczesnego brania udziału tej samej osoby (K. K.) w wydawaniu postanowień Kolegium z 16 lutego 2004 r. i z dnia 18 listopada 2004r. Z tych względów uznał za nieusprawiedliwiony zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, art. 27 i art. 127 § 3 Kpa uzasadniony brakiem dewolutywności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Naczelny Sąd uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Przypadek wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu, stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa, objęty jest dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 Kpa, a więc stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Z kolei art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten nawiązuje wprost do podstaw wznowienia, a więc również do sytuacji objętej dyspozycją art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. Skoro tak, to stwierdzenie przez Sąd I instancji tego rodzaju wady stanowiło podstawę uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia, a nie podstawę stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wzruszenie postanowienia Kolegium będzie wymagało ponownego rozpatrzenia przez Kolegium sprawy z wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. Wobec tego rzeczą Sądu I instancji było zamieścić w uzasadnieniu wskazania dotyczące przyszłego sposobu działania organu. Uzasadnienie objętego skargą kasacyjną orzeczenia w tym zakresie nie zawiera żadnych wskazań, co łącznie zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi czyni usprawiedliwionym. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 5 Kpa w związku z art. 127 § 3 Kpa oraz art. 144 Kpa. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 Kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast zgodnie z art. 27 § 1 Kpa członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1 Kpa. Stosownie zaś do treści art. 127 § 3 Kpa, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Z kolei z art. 144 Kpa wynika, że do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zarówno orzecznictwo sądowe jak i poglądy literatury są zgodne, iż środek przewidziany w art. 127 § 3 Kpa jest środkiem zaskarżenia. Zgodnie z tymi poglądami wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez naczelny organ administracji publicznej ma w istocie wszystkie cechy odwołania poza dewolutywnością. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając postanowienie z dnia 16 lutego 2004 r. orzekało jako organ pierwszej instancji w sprawie podania skarżącego dotyczącego przywrócenie zlikwidowanej drogi dojazdowej do działki nr [...]. Skarżący złożył następnie do Kolegium wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na skutek tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło w sprawie ponownie postanowieniem z dnia 18 listopada 2004 r. Z akt administracyjnych, w szczególności zaś z treści obu wymienionych wyżej postanowień SKO wynika, że sprawa z wniosku skarżącego została po raz pierwszy rozpatrzona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie: K. K., K. M. i G. P. Na skutek zaś wniosku o ponowne rozpatrzenie, sprawa została rozpatrzona w składzie, w którym zasiedli K. K., B. A. oraz Z. K. Jak wynika z powyższego, mimo zaistnienia przesłanek do wyłączenia pracownika zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 Kpa i art. 144 kpa, w składzie organu orzekającego pozostała osoba, która orzekała w przedmiotowej sprawie przy pierwszym jej rozpatrywaniu. Osoba, która brała udział w wydaniu decyzji organu administracji pierwszej instancji, podlega wyłączeniu od udziału w całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do aktu wydania decyzji organu odwoławczego. Nie może być jej udziałem już wstępne postępowanie organu odwoławczego obejmujące badanie odwołania pod względem jego wymagań formalnych (art. 63 kpa) oraz czynności przewidziane w art. 64 kpa. To samo dotyczy ponownego rozpatrywania sprawy przez samorządowe kolegium odwoławcze. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 Kpa. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić nadto należy, że rozstrzyganie o zgodności z prawem postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 18 listopada 2004 r. byłoby przedwczesne, albowiem to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając wyłączenie od ponownego rozpoznania sprawy członka składu, który wydał postanowienie z dnia 16 lutego 2004 r. winno rozpatrzyć w trybie art. 127 § 3 Kpa w związku z art. 144 kpa wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które winno uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w tym wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009r. sygn. akt I OSK 345/09. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.