II SA/Gd 589/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. J. i J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. i J. J. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia 5 maja 1998 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 39, 40, 42 i 46 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415), art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz.U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26), Miejscowego Planu Ogólnego Gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia 25 marca 1994 r. (ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 15 z dnia 29 kwietnia 1994 r., poz. 102), po rozpatrzeniu wniosku J. G. – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy na działce nr [...], obręb W., stanowiącej własność J. G. Powyższa decyzja była zmieniana decyzją Wójta Gminy z dnia 27 maja 1999 r. Nr [...] oraz decyzją z dnia 16 czerwca 1999 r. Nr [...]. Pismem z dnia 5 lipca 2006 r. D. i J. J. , zamieszkali w W., wnieśli o uchylenie powyższej decyzji organu pierwszej instancji oraz decyzji ją zmieniających Nr [...] i Nr [...], z powodu wydania jej z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia wniosku podali, iż w dniu 4 lipca 2006 r. D. i J. J. otrzymali od Wójta Gminy decyzje o warunkach zabudowy, w których naruszono prawo poprzez niepowiadomienie wszystkich stron o rozpoczęciu procedury wydawania przedmiotowych decyzji. Ponadto nie powiadomiono wszystkich stron o wydaniu ww. decyzji oraz nie wyczerpano czynności wynikających z art. 155 k.p.a. Podnieśli ponadto, iż D. i J. J. jako strona nie mieli możliwości uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, mimo zagwarantowania im tego przez prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2006 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 122, poz. 593 z późn. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku pełnomocnika D. i J. J. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia 5 maja 1998 r. Nr [...] oraz zmieniających ją decyzji z 27 maja 1999 r. nr [...] i 16 czerwca 1999 r. Nr [...] - odmówiło wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu Kolegium podało, iż dniu 5 maja 1998 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy. Dnia 17 maja i 8 czerwca 1999 r. inwestor J. G. zwrócił się o zmianę niektórych warunków określonych w powyższej decyzji. W odpowiedzi, organ pierwszej instancji dwukrotnie zmienił ostateczną decyzję z 5 maja 1998 r. wydając w dniu 27 maja 1999 r. decyzję nr [...], a w dniu 16 czerwca 1999 r. decyzję nr [...]. Pismem z dnia 5 lipca 2006 r. pełnomocnik D. i J. J. (obecnych właścicieli nieruchomości nr [...]) wniósł o uchylenie wyżej wymienionych decyzji z powodu niepowiadomienia wszystkich stron o wszczęciu przedmiotowego postępowania, wydaniu decyzji kończącej postępowanie oraz niewyczerpania w trakcie postępowania czynności wynikających z art. 155 K.p.a. Na podstawie aktu notarialnego nr [...], stanowiącego materiał dowodowy w sprawie Kolegium ustaliło, iż w dniu 21 czerwca 1999 r. D. i J. J. kupili nieruchomość o nr [...] położoną w W. Nieruchomość ta jest zlokalizowana w bezpośrednim sąsiedztwie działki, której dotyczy niniejsze postępowanie (nr [...]). Kolegium stwierdziło, iż wznowienie postępowania administracyjnego dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. Ponadto, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego oraz poglądami doktryny, stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać konkretne korzyści albo też może być obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami są właściciele i użytkownicy wieczyści działki, której dotyczy to postępowanie oraz działek sąsiednich (orzeczenie LEX nr 54743). D. i J. J. natomiast, w dniu wydania wszystkich decyzji administracyjnych w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], nie spełniali warunków do przyznania im przymiotu strony, ponieważ nie byli ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, której dotyczyło przedmiotowe postępowanie, ani też nieruchomości sąsiedniej (nr [...]). Organ drugiej instancji stwierdził, iż wprawdzie w przedmiotowym postępowaniu naruszono zasady postępowania administracyjnego, jednakże w związku z tym, że wnioskujący nie byli stroną tego postępowania - nie spełniają przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. kwalifikującej do wznowienia tego postępowania. Kolegium stwierdziło również, że nie została spełniona żadna z pozostałych przesłanek kwalifikujących do jego wznowienia, określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat - uchylenie decyzji nie może nastąpić i zaznaczyło, że jest to termin zawity. Zatem termin do ewentualnego uchylenia przedmiotowej decyzji upłynął 23 czerwca 2004 r. Na powyższą decyzję organu drugiej instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli D. i J. J. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy niesłusznie odmówił wszczęcia postępowania w celu uchylenia decyzji Wójta Gminy - z powodu niespełnienia przez skarżących przymiotu strony, gdyż jako następcy prawni poprzednich właścicieli przymiot ten uzyskali w momencie zakupu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie jednocześnie uznając racje skarżących. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy SKO stwierdziło, iż skarżący mogą domagać się wznowienia postępowania z ich udziałem na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ nabywając nieruchomość zostali następcami prawnymi właścicieli działki bezpośrednio przylegającej do przedmiotowej nieruchomości, którzy uprawnieni byli do udziału w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz decyzji ją zmieniających. Poprzedni właściciele sąsiedniej nieruchomości zostali pominięci w postępowaniu i nie brali w nim udziału bez własnej winy. Wobec powyższego następcy prawni mogą domagać się wznowienia postępowania poprzez złożenie wniosku w tej sprawie, co winno rozpocząć nowe postępowanie administracyjne w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. Kolegium stwierdziło jednakże, iż zgodnie z przepisem z art. 146 § 1 K.p.a., z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat - uchylenie decyzji nie może nastąpić. Z tych też względów termin do uchylenia przedmiotowych decyzji upłynął i w związku z tym Kolegium oparło się na treści art. 146 § 1 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył, co następuje: Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga D. i J. J/ zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te podniesione w skardze. W niniejszej sprawie Wójt Gminy decyzją z dnia 5 maja 1998 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku J. G. – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące inwestycji polegającej na budowie wiaty magazynowej na sprzęt rolniczy na działce nr [...], obręb W., stanowiącej własność J. G. Powyższa decyzja była zmieniana decyzją Wójta Gminy z dnia 27 maja 1999 r. Nr [...] oraz decyzją z dnia 16 czerwca 1999 r. Nr [...]. D. i J. J. wnieśli o wznowienie postępowania wskazując, iż bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. Z treści art. 149 § 1 k.p.a. wynika, iż wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. W paragrafie 2 wskazano, iż postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Natomiast treść art. 150 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego powyżej, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Z analizy akt wynika, iż Wójt Gminy przekazał wniosek D. i J. J. o wznowienie postępowania do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczego. Wskazać należy, iż w niniejszej sprawie było brak podstaw do przekazania sprawy do rozpatrzenia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W przypadku złożenia wniosku o wznowienie postępowania przez stronę czynności sprawdzające dopuszczalność wznowienia winny wykazać: czy wniosek został wniesiony do właściwego organu; czy został złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a.; czy została wskazana przesłanka wznowieniowa. W myśl art. 150 § 1 k.p.a. organem właściwym w sprawach o wznowienie postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W przedmiotowej sprawie decyzja Wójta Gminy z dnia 5 maja 1998 r. nr [...] była ostateczna (nie przeszła toku instancji, ponieważ nie złożono od niej odwołania). Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości. Nakłada to na organ obowiązek kontroli swojej właściwości z urzędu. W przypadku gdy strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) to organem właściwym w myśl cytowanego powyżej art. 150 § 2 k.p.a. jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie (w przedmiotowej sprawie Wójta Gminy) w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 388/05, Lex nr 179210). W niniejszej sprawie nie wykazano ażeby wystąpiła przesłanka "działalności organu" jako przesłanka właściwości Kolegium. Gdyby nawet tak było to został naruszony tryb przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a., w myśl którego, od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji - poprzez błędne pouczenie zawarte w decyzji Kolegium z dnia 27 lipca 2006 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) orzekł jak w sentencji wydanego orzeczenia. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących D. i J. J. solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.