II SA/Gd 590/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję. T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 sierpnia 2018 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 lutego 2018 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowalnych w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) powadził postępowanie w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w G. przy ul. T., na terenie działki nr [..], obr [..], w bliskim sąsiedztwie granicy działki nr [..], obr. [..]. W toku postępowania organ umożliwił inwestorowi wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której będzie możliwe dokonanie oceny, czy istniejący sposób zagospodarowania jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 2 lutego 2017 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o pomieszczenie wiatrołapu wraz ze schodami zewnętrznymi przy ul. T. w G., na terenie działki nr [..], obr. [..]. W decyzji tej wskazano, że inwestycja obejmować ma rozbiórkę dobudówki od strony dz. nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6,0 m2 oraz rozbiórkę części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (garaż/taras) - celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r., przy czym uzyskana po rozbiórce powierzchnia zabudowy bryły głównej budynku wyniesie około 73,5 m2 (pkt 2 decyzji). Postanowiono także, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej bryły głównej budynku pozostaje bez zmian (około 6,5m), a w rozbudowanej części o wiatrołap około 3,5 m (pkt 3 decyzji). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 10 marca 2017 r. Mając to na uwadze PINB dokonał w dniach 3 października 2017 r. i 9 listopada 2017 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas których stwierdził, że garaż oraz znajdujący się na nim taras został rozebrany. Nie został natomiast rozebrany ganek, zaś taras główny od strony frontowej budynku został przywrócony do powierzchni około 15 m2. Ponadto organ ustalił, że wewnątrz przedmiotowego budynku brak jest schodów prowadzących na piętro, a dostęp na piętro zapewniony jest wyłącznie schodami znajdującymi się wewnątrz wiatrołapu, dostęp do piwnicy z kolei (po rozbiórce garażu) zapewniony jest wyłącznie przez prowizoryczne wejście przez okno piwniczne od strony bocznej budynku, schody w kuchni prowadzące do piwnicy zostały zabudowane i nie są użytkowane oraz, że na zapleczu działki wykonano rozkop fragmentu nieruchomości a grunt z tego rozkopu wykorzystano w celu jego rozplantowania po rozebranym garażu. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru pozyskał także dostęp do archiwalnych akt związanych z budową i przystąpieniem do użytkowania obiektu na działce nr [..] ustalając, że w aktach tych brak jest jakiegokolwiek projektu zamiennego oraz decyzji zmieniającej pierwotnie wydaną decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 29 września 1973 r. o pozwoleniu na budowę obejmująca zatwierdzenie projektu budowlanego jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. T. w G. Przedłożony przez skarżącego projekt zamienny budynku zatwierdzony w dniu 18 września 1974 r., wykonany przez inż. Z. B., w którym według strony naniesiono garaż z tarasem, wiatrołap, i wedle którego projektu miały zostać wybudowane i odebrane domy T. [..] i [..], w ocenie organu nie dotyczy budynku położonego przy ul. T. [..], lecz budynku wzniesionego na sąsiedniej nieruchomości o nr. [.]. Z opisu technicznego przedstawionego projektu w sposób jednoznaczny wynika, że jest to "opis techniczny do projektu zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. T. Nr [..] Ob. K. M.". W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotowy obiekt w dniu przekazania do użytkowania został zrealizowany zgodnie z projektem, a zatem wszystkie pozostałe roboty budowlane wykonane po dacie przyjęcia do użytkowania, tj. po dniu 13 stycznia 1978 r., zostały przeprowadzone w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania niezbędnego pozwolenia na budowę. Z uwagi na to, że samowolne roboty zostały wykonane przed rokiem 1995, legalizacja obiektu podlega rozpoznaniu w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. Rozpatrując sprawę w tym zakresie organ uznał, że z uwagi na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie mogą ostać się: dobudówka od strony działki nr [..] za wyjątkiem możliwości pozostawienia w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6,0 m2 oraz części budynku znajdujące się poza obrysem bryły głównej budynku (taras od strony frontowej budynku o powierzchni 15 m2). Przy czym zaznaczył, że samo tylko wykonanie rozbiórki dobudówki spowodowałoby pozbawienie odpowiednich warunków użytkowych poprzez brak dostępności do piętra budynku, zatem konieczne będzie przeprowadzenia dodatkowych robót budowlanych polegających na wykonaniu schodów wejściowych do piwnicy oraz na piętro budynku W konsekwencji, decyzją z dnia 2 lutego 2018 r. wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., PINB nakazał T. B. wykonanie w terminie do dnia 28 czerwca 2019 r. przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki nr [..], obr. [..] w G., w bliskim sąsiedztwie granicy działki nr [..], do stanu zgodnego z przepisami poprzez: 1) rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6 m2 celem przywrócenia stanu sprzed 1976r. 2) rozbiórkę części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (tarasu od strony frontowej budynku o powierzchni 15 m2), 3) wykonanie schodów wejściowych do piwnicy oraz na piętro budynku po wprowadzonych przeróbkach o których mowa w pkt 1) i 2) w celu zapewnienia zgodności obiektu budowlanego z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., tj. w celu zapewnienia przez obiekt budowlany bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz odpowiednich warunków użytkowych. Na skutek rozpoznania odwołania T. B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB) decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB przedstawił okoliczności faktyczne sprawy oraz przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie wskazując, że przedmiotowa rozbudowa została dokonana pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., zatem aby doprowadzić budynek do stanu zgodnego z prawem, organy nadzoru były zobligowane rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy art. 37 bądź art. 40 tej ustawy. Postępowanie takie jest zgodne z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanego dalej Prawem budowlanym z 1994 r., według którego art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z roku 1974. Przy czym nakaz rozbiórki w oparciu o art. 37 ust. 1 może został orzeczony tylko, gdy nie ma możliwości usunięcia zagrożeń lub pogorszeń w trybie art. 40 tej ustawy. WINB ustalił następnie, że wydana dla budynku decyzja o warunkach zabudowy, w oparciu o którą dokonuje się oceny możliwości legalizacji samowoli, dopuszcza pozostawienie wiatrołapu w parterze, lecz jednocześnie nakazuje rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] oraz rozbiórkę części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (garaż/taras) - celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r. To zaś powoduje, że przedmiotowa rozbudowa narusza przesłankę wynikającą z przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto zabudowa schodów w kuchni prowadzących do piwnicy, a pozostawienie prowizorycznego wejścia do niej przez okno piwniczne, jak również usunięcie schodów na piętro, spowodowane nakazem rozbiórki części budynku nad parterem wiatrołapu powoduje, że budynek stanowi niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, czyli spełnia przesłankę art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. W myśl zaś art. 5 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia, odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej, oświetlenia, zaopatrzenia w wodę usuwania ścieków, ogrzewania i wentylacji. W świetle tego, w ocenie WINB, zasadne jest stanowisko organu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie możliwe jest doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami, co można osiągnąć poprzez orzeczenie nakazu wykonania odpowiednich zmian lub przeróbek, a więc przez zastosowanie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając wadliwą łączną interpretację art. 37 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 Prawa budowalnego z 1974 r. pomijającą wymogi projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych z art. 5 ust. 1 tej ustawy, i nadania podstawowego znaczenia normie z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Według skarżącego przeprowadzone postępowanie nie spełnia tez wymogów prawa procesowego mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, w szczególności w zakresie schodów na piętro, znajdujących się w nadbudowie wiatrołapu od strony działki nr [..], winno doprowadzić organ do wniosku, że schody te z całą pewnością nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz odpowiednich warunków użytkowych - jako że ze skarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej) nie wynika wprost, by organ w ogóle w jakikolwiek sposób roztrząsał kwestię spełnienia tych przesłanek, a przyjął je za spełnione per se. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, zdaniem skarżącego orzekające organy oparły się wyłącznie na fakcie, że w stosunku do działki wydano decyzję o warunkach zabudowy, nie uwzględniając norm wynikających z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem stosowania tego przepisu nie wyłącza art. 103 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy – prawo budowlane z 1994 r., albowiem przewiduje on stosowanie "przepisów dotychczasowych", a nie tylko art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący nie zgadza się też ze stwierdzeniem, że dokonanie samowolnie roboty powodują niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, czemu przeczy wieloletnie użytkowanie budynku w kształcie kontestowanym przez organ. Co więcej, w jego opinii dokonanie rozbiórki powstałych modyfikacji, w szczególności rozbiórki spiętrzenia wiatrołapu, faktycznie odcina pierwszą kondygnację budynku od dostępu do niej mieszkańców, co z całą pewnością stoi w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. czy także, co pominął organ pierwszej instancji, w pkt 4 powyższej normy (układ funkcjonalny). Ponadto organ nie wyjaśnił na czym ma polegać zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, czy niezapewnienie odpowiednich warunków użytkowych, związane z powstaniem i ewentualną niezgodnością z warunkami zabudowy nadbudowy nad wiatrołapem. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w sprawie. W dniu 3 stycznia 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z załączonego do pisma dokumentu – ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 listopada 2018 r., ustalającej odmienne od dotychczasowych warunki zabudowy dla wybudowanego tarasu zlokalizowanego przy przedmiotowym budynku mieszkalnym jednorodzinnym. Jednocześnie na podstawie art. 60 p.p.s.a. skarżący cofnął skargę w zakresie orzeczonego obowiązku rozbiórki dobudówki od strony działki nr [..] i wykonania schodów wejściowych do piwnicy oraz na piętro budynku wskazując, że jest gotowy wykonać ww. obowiązki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018, poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany jej zarzutami i wnioskami. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem. Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji nakazujących T. B., będącemu właścicielem budynku mieszkalno – jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ulicy T. [..] w G. na działce nr [..], wykonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia samowolnej rozbudowy tego budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem w parterze pomieszczenia wiatrołapu, rozbiórkę części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej (tarasu), wykonaniu schodów wejściowych do piwnicy i na piętro po wprowadzonych przeróbkach w celu zapewnienia przez obiekt budowlany bezpieczeństwa ludzi i mienia. Podstawą prawną wydanej decyzji jest art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229, dalej P.b. z 1974 r.), który stanowi że w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powyższy przepis reguluje skutki samowolnie wykonanych robót budowlanych, co do których istnieje możliwość ich legalizacji. Sąd podkreśla, że analizowany budynek mieszkalny jednorodzinny został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 29 września 1973 r., a przyjęty do użytkowania w dniu 13 stycznia 1978 r., po dokonaniu zgłoszenia użytkowania z dnia 12 stycznia 1978 r. W okresie rozbudowy obowiązywały zatem przepisy P.b. z 1974 r., zgodnie z którymi roboty budowlane można było rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę (art. 28 ustawy). Przepisy tej ustawy przewidywały jednocześnie możliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, co było przedmiotem uregulowań art. 37 i 40 P.b. z 1974 r. Z dniem 1 stycznia 1995 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414, zwana dalej P.b. z 1994 r.), która w art. 103 ust. 1 i 2 przewidywała, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Do obiektu jak w niniejszej sprawie należało zatem zastosować przepisy P.b. z 1974 r., czyli art. 37, a w braku podstaw do jego zastosowania – art. 40 P.b. tej ustawy. W tym zakresie zatem ustalenia organów administracji obu instancji uznać należy za prawidłowe. Trzeba też podkreślić, że stosowanie przepisów dotychczasowych, to jest przepisów P.b. z 1974 r., oznacza stosowanie ich w takim zakresie, jaki jest niezbędny do realizacji zastrzeżenia wynikającego z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. W przypadkach określonych w tym przepisie zatem zastosowanie mają art. 37, 38, 39, 40 i 42 P.b. z 1974 r. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPS 4/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 58). Przepis art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., wprowadzający wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji przepisów obowiązujących w czasie orzekania, należy interpretować ściśle. Skoro przepis ten reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu stricte z zakresu prawa budowlanego, to co do zasady podstawę do legalizacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r. stanowią przepisy art. 37 – 42 P.b. z 1974 r., które odsyłają do innych ustaw i aktów prawa miejscowego, w szczególności z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela również stanowisko organów obu instancji, że w pierwszej kolejności należało dokonać oceny przedstawionego stanu faktycznego pod kątem przesłanek wynikających z zarówno z art. 37 jak i art. 40 P.b. z 1974 r., co wynika z jednoznacznego brzmienia tego ostatniego przepisu, który stanowi, że nakaz rozbiórki mógłby znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma możliwości usunięcia zagrożeń i naruszeń w trybie art. 40 P.b. z 1974 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W cytowanym przepisie ustawodawca zawarł zatem następujące przesłanki nakazu rozbiórki: - naruszenie przepisów obowiązujących w okresie budowy, - znajdowanie się obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, - albo powodowanie bądź w razie wybudowania – możliwość spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wskazać należy, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, badana jest według stanu prawnego z daty budowy, co wynika z brzmienia cytowanego przepisu w tym zakresie. Bezsporne jest, że rozbudowa budynku w zakresie objętym niniejszym postępowaniem miała miejsce przed 1 stycznia 1994 r., co uzasadnia zastosowanie przepisów z 1974 r. Natomiast ustalenie drugiej przesłanki, a więc przeznaczenia terenu pod zabudowę, stało się przedmiotem wykładni wiążącej sąd orzekający w niniejszej sprawie na zasadzie art. 269 P.p.s.a. w uchwale NSA, wydanej w składzie 7 sędziów, z 16 grudnia 2013 r. w sprawie II OPS 2/13. Z uchwały tej wynika nie tylko zakres przedmiotowy przepisów, jakie należy zbadać w celu ustalenia ww. przesłanki, tj. przepisy o planowaniu przestrzennym, ale także – z jakiej daty przepisy będą tu relewantne – chodzi o przepisy z daty orzekania przez organy administracji, ale także uwzględniające przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (rozbudowy). Tego ostatniego elementu analizy brak jest w postępowaniu organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, co stanowi o jego wadliwości. Wyjaśniając stanowisko sądu w tej kwestii należy odwołać się do treści powołanej uchwały i wskazać, że NSA w wykładni zakresu oceny przesłanki przeznaczenia terenu w postępowaniu dotyczącym nakazu rozbiórki punktem wyjścia uczynił wykładnię językową art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 P.b. z 1974 r., nie poprzestając jednak na jej wynikach i odwołując się także do wykładni systemowej i historycznej. NSA wskazał, że wykładnia językowa powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Jednocześnie jednak, NSA podkreślił, że brak jest racjonalnych podstaw do uznawania, że tylko przesłankę wymienioną w ust. 1 pkt 1 art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do czasu budowy (rozbudowy) obiektu budowlanego. Gdyby bowiem przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ był obowiązany brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w czasie budowy tego obiektu, to powyższa przesłanka byłaby zbędna. Dalej NSA wskazał, odwołując się do wyników wykładni systemowej przepisów prawa budowlanego dotyczących samowoli budowlanej i likwidacji jej skutków, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wreszcie, przyjęcie, że przepisy o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. to przepisy obowiązujące w czasie budowy obiektu budowlanego, prowadziłoby do konieczności orzekania rozbiórki takiego obiektu wyłącznie z powodu braku pozwolenia na budowę, mimo że zmianie uległ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i obecnie dopuszczalna jest zabudowa na terenie, na którym do tej pory nie było takiej możliwości. NSA miał tu jednocześnie na uwadze fakt, że samowola budowlana jest zdarzeniem ciągłym, trwającym od chwili rozpoczęcia budowy do momentu jej likwidacji lub legalizacji. Skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji jej skutków przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne. Potwierdza to również wykładnia art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r., w rozumieniu którego "przepisy dotychczasowe", które należy stosować do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 stycznia 1995 r., to przepisy P.b. z 1974 r., a nie przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego obowiązujące przed tą datą. Przepis ten bowiem reguluje kwestie intertemporalne wyłącznie w zakresie stosowania przepisu art. 48 tej ustawy, a więc przepisu z zakresu prawa budowlanego. W konsekwencji, NSA uznał, że przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 P.b.z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz w przedstawionych wyżej sytuacjach nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi - zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy - z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym, tj. od daty jego budowy. W kontekście powyższych rozważań w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego wskazać należy, że stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegać powinna ocenie okoliczność, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takich terenów miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W okolicznościach niniejszej sprawy stan faktyczny w tym zakresie jest bardzo skomplikowany, bowiem w odniesieniu do legalizacji samowoli budowlanej związanej z rozbudową analizowanego obiektu budowlanego wydane zostały dwie decyzje o warunkach zabudowy na legalizację: 1) decyzja Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2017 r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego o pomieszczenie wiatrołapu wraz ze schodami zewnętrznymi. Wynika z niej, że inwestycja obejmuje rozbiórkę dobudówki od strony działki nr [..] z pozostawieniem na parterze pomieszczenia wiatrołapu o powierzchni 6 m2 oraz rozbiórce części budynku znajdujących się poza obrysem bryły głównej budynku (taras/garaż) – celem przywrócenia stanu sprzed 1976 r. Ta decyzja została przez organy administracji uwzględniona przy wydawaniu zaskarżonych decyzji; 2) decyzja Prezydenta Miasta o warunkach zabudowy z dnia 21 listopada 2018 r. ustalająca warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy dla wybudowanego tarasu, zlokalizowanego przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym wolnostojącym od strony ul. T. [..] na dz. na [..] w G. celem legalizacji. Tę decyzję przedłożył skarżący wraz z wnioskiem modyfikującym żądanie skargi, domagając się ostatecznie uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej rozbiórki tarasu, w pozostałym zakresie, a więc rozbiórki dobudówki oraz wykonania schodów wewnętrznych – deklarując wykonanie wynikających z niej obowiązków. Pozostaje niewątpliwe, że druga decyzja o warunkach zabudowy wydana została po dacie wydania zaskarżonej decyzji, co nie powinno mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro sąd wojewódzki dokonuje kontroli legalności w stanie faktycznym i prawnym z daty ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Nie może jednak umknąć sądowi, w kontekście funkcjonowania w obrocie dwóch opisanych decyzji o warunkach zabudowy – obu wydanych dla celów legalizacji tej samej rozbudowy – że są one częściowo rozbieżne – właśnie w odniesieniu do tarasu. W pierwszej decyzji jest on przeznaczony do rozbiórki, w drugiej zaś – wręcz przeciwnie. Ocena legalności powyższych decyzji o warunkach zabudowy leży poza zakresem niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie decyzji nakazowych, wydanych na podstawie art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. Niewątpliwie jednak treść tych decyzji, mających służyć legalizacji, ma wpływ na rozstrzygnięcia wydawane w postępowaniu toczącym się w opisanym trybie. Poza wskazaną sprzecznością obu decyzji, przede wszystkim wątpliwości budzi fakt, że wydane formalnie dla celów legalizacji decyzje o warunkach zabudowy nie dotyczą w istocie rozbudowy, będącej przedmiotem tej legalizacji, a więc robót faktycznie wykonanych w przeszłości przez inwestora z naruszeniem przepisów prawa budowlanego, skoro bez pozwolenia na budowę, lecz robót, które ten inwestor wykonał, a także zamierza wykonać w celu legalizacji (dotyczy to planowanych przez niego robót rozbiórkowych). Jakkolwiek niedoskonałe są rozwiązania wynikające z obu ww. decyzji o warunkach zabudowy, to jednak nie sposób wynikających z nich warunków ustalać na niekorzyść inwestora. Wymaga więc zauważenia, w świetle brzmienia zacytowanej wyżej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było jednak, stosownie do wykładni z niej wynikającej, przeprowadzenie analizy na okoliczność, czy w okresie od daty rozbudowania obiektu, tj. od 1976 roku inwestycja była zgodna z przeznaczeniem terenu, wynikającym z obowiązującymi w tym okresie przepisami prawa miejscowego dla objętego nią terenu. W okresie rozbudowy obowiązywały dwa plany miejscowe: uchwała Miejskiej Rady Narodowej nr 23/72 z dnia 17 lutego 1972 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej nr 5, poz. 50 z dnia 26 kwietnia 1972 r.) oraz uchwała Rady Miasta nr VI/56 z dnia 6 października 1994 r. (Dz. Urz. Woj. nr 28, poz. 142 z 28 listopada 1994 r.) Sąd wojewódzki zauważa, że w aktach sprawy znajduje się "Projekt zamienny budynku zatwierdzony 18.09.1974 r.", wykonany przez inż. Z. B., który niewątpliwie – jak ustaliły to organy administracji obu instancji – dotyczy budynku sąsiedniego, tj. przy ulicy T. [..]. Jak wynika z akt sprawy, budynki na sąsiadujących działkach, tj. przy ulicy T. [..] (będący przedmiotem niniejszego postępowania) oraz T. [..], w jednakowym czasie podlegały rozbudowie, przy czym w obu przypadkach autorem projektu zamiennego był inż. Z. B. Rozbudowa budynku przy ul. T. [..], obejmująca wykonanie tarasu z garażem i wiatrołapu, została zatem zaakceptowana w oparciu o projekt budowlany zamienny, co jest bezsporne w okolicznościach niniejszej sprawy i też wynika z uzasadnienia decyzji obu instancji. Sąd podziela pogląd, że w braku dokumentacji archiwalnej, potwierdzającej, że taki projekt zamienny został zatwierdzony również w odniesieniu do nieruchomości skarżącego (T. [..]), nie można przyjąć, że dokonana na niej rozbudowa miała charakter legalny. Niemniej jednak, skoro legalizacja tożsamych rodzajowo robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na sąsiedniej nieruchomości była możliwa na gruncie przepisów P.b. z 1974 r. i obowiązujących w tym czasie przepisów o planowaniu przestrzennym – jednego z ww. planów miejscowych – to obowiązkiem organów orzekających w sprawie było również przeanalizowanie dopuszczalności rozbudowy budynku przy ul. T. [..] z punktu widzenia obowiązujących w dacie jej dokonania planów miejscowych. Takiej analizy tymczasem brakuje i jest to zdaniem sądu istotna okoliczność, która pozostała poza ramami postępowania organów obu instancji, skutkując wadliwością zaskarżonej decyzji. W konsekwencji powyższego, zaskarżona decyzja, jako przedwczesna, jest wadliwa, ponieważ brakuje w niej kompletnych ustaleń odnośnie do zgodności budowy obiektu z przepisami planowania przestrzennego, obowiązującymi od daty rozbudowy. Oznacza to naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie wykładni art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. w związku wadliwością postępowania dowodowego, wynikającą z naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania w tym kontekście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga ponownie podkreślenia, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do błędnego, nieuwzględniającego obowiązujących od daty budowy przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyłożenia przez organy administracji art. 40 w zw. z art. 37 ust. 1 P.b. 1974 r. Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja narusza wymieniony przepis przez to, że nie zawiera oceny możliwości pogodzenia realizacji analizowanej inwestycji z punktu widzenia ww. przepisów prawa miejscowego, obowiązujących od daty tej rozbudowy. Naruszenie wskazanego przepisu prawa materialnego, w powiązaniu z istotnym opisanym wyżej naruszeniem przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. był jedyną podstawą nakazania wykonania niezbędnych przeróbek w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem sądu wojewódzkiego, analizę w zakresie zgodności rozbudowy z przepisami planowania przestrzennego, obowiązującymi od momentu rozbudowy, a także w aktualnym stanie faktycznym uwzględnienia decyzji o warunkach zabudowy z dnia 21 listopada 2018 r. (o ile jest ona ostateczna) może skutecznie przeprowadzić organ odwoławczy w ramach swojej kompetencji do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, chyba że skutkiem istotnych zmian stanu faktycznego zaktualizuje się konieczność przeprowadzenia postępowania na nowo. Ponownie zatem rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni zatem przyjętą przez sąd wykładnię art. 40 w związku z art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r., w szczególności przeprowadzi analizę przywołanych uchwał Miejskiej Rady Narodowej nr 23/72 z dnia 17 lutego 1972 r. oraz Rady Miasta nr VI/56 z dnia 6 października 1994 r. z punktu widzenia zgodności rozbudowy z jej postanowieniami, końcowo także z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 21 listopada 2018 r. i rozstrzygnie sprawę stosownie do przyjętych ustaleń. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję.