II SA/Gd 591/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2022 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko oddala skargę. Skarga Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2021 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 15 grudnia 2020 r. skarżący zwrócił się do Burmistrza z wnioskiem o wznowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 k.p.a., postępowania zakończonego decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., znak [..], umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie negatywnego oddziaływania na środowisko fermy kur na działce nr [..], obręb P. Skarżący wskazał przy tym, że wielokrotnie zwracał się do Burmistrza o uzyskanie informacji o przebiegu postępowania. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ poinformował go jedynie, iż w sprawie została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, bez określenia jakiego konkretnie postępowania to dotyczy i jakiego trybu. Powyższe braki zostały uzupełnione dopiero w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r., doręczonym mu w dniu 14 grudnia 2020 r. Okoliczności te, zdaniem skarżącego, uzasadniają dochowanie terminu z art. 148 § 2 k.p.a. Dodatkowo skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r. organ podał sygnaturę akt inną, aniżeli ta, którą podał w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r., co wprowadziło go w błąd co do postępowania, którego dotyczy informacja zawarta w piśmie. Jednocześnie, skarżący wyjaśnił, że działki, których dotyczy postępowanie, położone pod adresem [..], sąsiadują z jego nieruchomością, położoną pod adresem [..] po przeciwnej stronie ulicy, tym samym, jego interes prawny wynika z przepisów prawa administracyjnego i cywilnego. Burmistrz, postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 147 i art.148 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania z wniosku skarżącego. W ocenie Burmistrza, skarżący, jak sam poinformował we wniosku o wznowienie postępowania, o wydaniu decyzji z dnia 15 czerwca 2019 r. dowiedział się w piśmie z dnia 11 sierpnia 2020 r., które zostało mu doręczone w dniu 14 sierpnia 2020 r. Z uwagi na powyższe, żądanie wznowienia postępowania złożone w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. należy uznać jako złożone po terminie określonym w art. 148 k.p.a. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, domagając się jego uchylenia i zarzucając mu: - naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a., poprzez niezbadanie swojej właściwości i nieprzekazanie wniosku do organu wyższego stopnia jako organu właściwego, a w efekcie wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy z uwagi na działalność Burmistrza, będącą przyczyną wznowienia postępowania, powinien on przekazać sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a.; - naruszenie przepisów prawa proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i art. 148 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu 1 miesiąca liczonego od dnia 11 sierpnia 2020 r., podczas gdy wnioskodawca dowiedział się o decyzji w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., od której to daty biegł termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a wobec czego skarżący terminowi temu nie uchybił i organ winien był w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. wznowić postępowanie oraz rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania pod względem merytorycznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając wydane postanowienie, Kolegium wskazało, że z analizy akt sprawy wynika, że skarżący dowiedział się o decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. z pisma Burmistrza z dnia 11 sierpnia 2020 r., otrzymanego w dniu 14 sierpnia 2020 r. W piśmie tym wyjaśniono bowiem skarżącemu kiedy i jakiej treści wydana została decyzja w sprawie postępowania kontrolnego dotyczącego negatywnego oddziaływania na środowisko fermy drobiu na działce nr [..], obręb P., z dokładnym wskazaniem stron tego postępowania. Ta informacja, w ocenie Kolegium, była wystarczająca do powzięcia przez skarżącego wiedzy o treści rozstrzygnięcia sprawy oraz o fakcie, że skarżący nie został uznany za stronę postępowania w tej sprawie. Powyższy wniosek potwierdza jedynie kolejne pismo skarżącego z dnia 27 września 2020 r., w którym skarżący wyraził swój sprzeciw wobec braku uznania go za stronę postępowania kontrolnego fermy i domagał się udzielenia mu informacji jako stronie z akt sprawy o szczegółach przebiegu i wynikach kontroli. W odpowiedzi na powyższe pismo, organ I instancji po raz kolejny poinformował skarżącego o treści rozstrzygnięcia postępowania kontrolnego w piśmie z dnia 29 października 2020 r. Podnoszona przez skarżącego kwestia wprowadzenia go w błąd co do sygnatury sprawy kontrolnej, uzasadniająca w jego przekonaniu zwrócenie się z wnioskiem z dnia 18 listopada 2020 r. o udzielenie informacji publicznej, była rzeczą wtórną. Skarżący, miał już bowiem wiedzę o treści rozstrzygnięcia w stopniu pozwalającym mu na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. W konsekwencji, Kolegium stwierdziło, że złożenie przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania w dniu 15 grudnia 2020 r. (data stempla pocztowego) nastąpiło z uchybieniem terminu miesięcznego od dnia dowiedzenia się o treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. Powzięcie przez skarżącego informacji nastąpiło bowiem najwcześniej w dniu 14 sierpnia 2020 r., najpóźniej zaś w dniu 27 września 2020 r. Odnosząc się natomiast do postanowionego w zażaleniu zarzutu nieważności, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W niniejszej sprawie, ze względu na fakt, że decyzja organu I instancji stała się ostateczna, gdyż upłynął termin na wniesienie odwołania, organem tym był co do zasady Burmistrz. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wyjątkowo ustawodawca dopuścił odstępstwo od powyższej zasady - w sytuacji, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy do przeprowadzenia postępowania w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 k.p.a. Dewolucję kompetencji do rozpoznania wniosku o wznowienie na Kolegium uzasadniałaby taka działalność organu I instancji w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, która nosiłaby znamiona stronniczości i godziła w zasadę obiektywizmu, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Analiza akt postępowania potwierdza, że działania Burmistrza nie były ukierunkowane na świadome pozbawienie skarżącego prawa do udziału w postępowaniu kontrolnym. Organ I instancji udzielał odpowiedzi na każde pismo skarżącego, dokonywał również ustaleń w zakresie zgłaszanych przez skarżącego nieprawidłowości. We wniesionej do Sądu skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia, a nadto o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji, zarzucając im naruszenie: - przepisów postępowania stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności w postaci naruszenia art. 19 k.p.a. w zw. z art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 150 § 2 k.p.a., poprzez niezbadanie swojej właściwości i nieprzekazanie wniosku do organu wyższego stopnia jako organu właściwego, w efekcie czego wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy z uwagi na działalność Burmistrza, będącą przyczyną wznowienia postępowania winien on przekazać sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co skutkuje tym, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; - przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a. art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a. i 148 k.p.a., poprzez odmowę wznowienia postępowania z uwagi na złożenie wniosku po upływie terminu 1 miesiąca liczonego od dnia 11 sierpnia 2020 r., podczas gdy wnioskodawca dowiedział się o decyzji w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., od której to daty biegł termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania, wobec czego wnioskodawca terminowi temu nie uchybił i organ winien był w oparciu o art. 149 § 1 k.p.a. wznowić postępowanie oraz rozpatrzyć wniosek o wznowienie postępowania pod względem merytorycznym; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji podczas gdy w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające jej uchylenie i wznowienie postępowania w sprawie w oparciu o art. 144 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2021 r., utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2021 r. jest zgodne z prawem. Kontrolowane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Przy czym, z pozostałych przepisów rozdziału 12 k.p.a. wynika, że wydanie takiego postanowienia może nastąpić z trzech następujących przyczyn: 1) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; 2) podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu; 3) w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, że wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 15 czerwca 2020 r., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zawarty w piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r. - złożony został po terminie. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z treścią art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Ponieważ złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegł dla skarżącego od dnia, w którym dowiedział się on o decyzji. Bieg terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego informacja pochodzi. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (czego dana informacja dotyczy). Zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informację pozwalającą zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi o takie dane, jak nazwa organu, który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 3523/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że skarżący dowiedział się o decyzji Burmistrza z dnia 15 czerwca 2020 r. z pisma Burmistrza z dnia 11 sierpnia 2020 r., które doręczone zostało skarżącemu w dniu 14 sierpnia 2020 r. W piśmie tym organ wskazał bowiem, że w sprawie dotyczącej oddziaływania na środowisko fermy drobiu zlokalizowanej na działce nr [..], obręb P. w dniu 15 czerwca 2020 r., na podstawie dokonanych i zgromadzonych dowodów, stwierdził o braku negatywnego oddziaływania na środowisko i wydał decyzję w sprawie umorzenia przedmiotowego postepowania. Informacje przekazane przez Burmistrza skarżącemu w tym piśmie niewątpliwie pozwalały skarżącemu na zidentyfikowanie decyzji z dnia 15 czerwca 2020 r. w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Z uwagi na powyższe, jak słusznie uznały orzekające w sprawie organy, wniosek skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Burmistrza z dnia 15 czerwca 2020 r., oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., złożony został po terminie a okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogły zmienić oceny w tym zakresie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia, które powinno zakończyć się załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a. a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Przy czym, przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy podanie o wznowienia postępowanie zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148. W przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 k.p.a. organ administracji na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowaniu, które jak stanowi art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Do tego momentu organ nie rozstrzyga, czy wskazane w podaniu okoliczności są prawdziwe i czy rzeczywiście wystąpiły. Jednocześnie, w ocenie Sądu, kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienia nie zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis art. 150 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Z kolei, przepis art. 150 § 2 k.p.a. wskazuje, że jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Ponieważ skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza z dnia 15 czerwca 2020 r., to tym samym, w świetle art. 150 § 1 k.p.a., organem właściwym do rozpoznania tego wniosku był Burmistrz. W niniejszej sprawie brak zaś było podstaw do dewolucji kompetencji, o której mowa w art. 150 § 2 k.p.a. Regulacja art. 150 § 2 k.p.a. ma wyjątkowy charakter w stosunku do art. 150 § 1 k.p.a. Kluczem do prawidłowego zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. jest wykładnia działalności organu, będącej przyczyną wznowienia. Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest zachowanie obiektywizmu przy rozstrzyganiu konkretnej sprawy a nie automatyczne przenoszenie właściwości do wznowienia postępowania na organ wyższego stopnia w każdym przypadku naruszenia przepisów prawa przez organ I instancji. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko wtedy, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną. Będzie to następowało, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpi wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1648/09 (LEX nr 746708), przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. Przy wznowieniu postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dewolucję kompetencji na organ wyższego stopnia uzasadniałaby taka działalność organu I instancji w toku rozpoznawania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, która nosiłaby znamiona stronniczości i godziła w zasadę obiektywizmu (zob. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2075/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 150 § 2 k.p.a. powinien znajdować zastosowanie w sytuacji, np. w razie niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadomego dopuszczenia sfałszowanego dowodu, intencjonalnego niezawiadomienia strony o wszczęciu postepowania lub czynnościach tego postepowania. Okoliczności związane z rozpoznaniem sprawy zakończonej decyzją Burmistrza z dnia 15 czerwca 2020 r. nie dawały podstaw do uznania, że doszło do celowego, negatywnego względem załatwienia sprawy administracyjnej, działania organu I instancji. Przedstawione zaś przez skarżącego okoliczności w tym zakresie nie zasługiwały za uwzględnienie. Poprzestanie na stwierdzeniu, że organ I instancji celowo pominął skarżącego, jako stronę w postepowaniu zakończonym decyzją z dnia 15 czerwca 2020 r., niepoparte dodatkowymi okolicznościami przemawiającymi za intencjonalnym pominięciem skarżącego w zakończonym postepowaniu, nie mogło stanowić okoliczności przemawiającej za zastosowaniem art. 150 § 2 k.p.a. Tym samym, brak było podstaw do dewolucji kompetencji, skoro brak jest podstaw aby działania organu I instancji nosiły znamiona stronniczości czy też celowego pomięcia stron w postępowaniu. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 lipca 2021 r., jak i poprzedzające je postanowienie Burmistrza z dnia 30 kwietnia 2021 r. są zgodne z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.