II SA/Gd 6/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. K. w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta z powodu niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gd 748/07 wymierza Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 100 (sto) złotych za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gd 748/07. W piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, D. K. sformułował wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 748/07 w sprawie zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów. Uzasadniając wniosek skarżący podał, że pismem z dnia 12 lutego 2009 r. zwrócił się do organu z wezwaniem do wykonania orzeczenia Sądu wnosząc o ponowne rozpatrzenie jego sprawy oraz o wydanie zezwolenia na skup odpadów złomu metali żelaznych i nieżelaznych w G. przy ul. [...] na działce będącej własnością rodziny skarżącego. Po wymianie korespondencji skarżący, pismem z dnia 7 maja 2009 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Urzędu Miasta pismo zatytułowane "odwołanie" w którym zarzucił organowi celowe działanie na jego szkodę i blokowanie wydawania stosowanego pozwolenia, co w konsekwencji oznacza również dalsze niewykonywanie wyroku sądu administracyjnego. W odpowiedzi na pismo D. K. z dnia 2 listopada 2009 r. Prezydent Miasta, pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. przedstawił informację o sposobie wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopiero w dniu 11 marca 2009 r. zwróciło akta sprawy wraz z kopią prawomocnego wyroku Sądu z dnia 20 listopada 2008 r.. Po otrzymaniu akt organ podjął postępowanie w sprawie wydania D. K. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów złomu w G. przy ul. [...]. Wykonując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 748/07 organ podjął szereg czynności, w tym ustalił, że planowana przez skarżącego działalność w zakresie zbierania odpadów złomu w garażu przy ul. [..] wymaga zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego oraz zgłoszenia właściwemu organowi, w tym wypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. A aktach sprawy brak natomiast wniosku skarżącego o zmianę użytkowania tego obiektu. Prezydent podał dalej, że skarżący pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (garażu) na punkt zbierania odpadów złomu, wraz z pouczeniem że brak odpowiedzi w terminie 7 dni skutkował będzie pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie wobec czego sprawę pozostawiono bez rozpoznania.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej jako P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Na podstawie art. 154 § 6 P.p.s.a. grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W rozpoznawanej sprawie skarżący wzywał organ do wykonania wyroku z dnia 20 listopada 2008 r. pismem z dnia 12 lutego 2009 r. Oznacza to, iż spełnił warunek dopuszczalności wniesienia skargi, o którym mowa w art. 154 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego. Przepis ten ustanawia generalne terminy do załatwienia sprawy administracyjnej. W sytuacji jednak, gdy organ ma obowiązek procedowania po uchyleniu przez Sąd poprzednio wydanej decyzji, konieczne jest odmienne ustalenie daty początkowej biegu tychże terminów z uwagi na regulację art. 286 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Przepis powyższy ustanawia zatem zasadę "realnej możliwości" wykonania wyroku sądowego. Niewątpliwie bowiem organ musi dysponować aktami sprawy w sposób możliwy do podjęcia rozstrzygnięcia, a zatem aktami kompletnymi. Dopiero wówczas rozpoczyna się początek biegu terminów do załatwienia sprawy, określonych w K.p.a., a ich niedochowanie skutkować może nałożeniem na organ grzywny. Powyższe znajduje uzasadnienie również z uwagi na okoliczność, iż ocena prawna, którą organ obowiązany jest uwzględnić wynika z uzasadnienia orzeczenia i samo ogłoszenie wyroku nie pozwala jeszcze organowi na zastosowanie się do niej (tak też wyrok WSA w Warszawie z 3.03.2008 r. IV SA/Wa 2566/07 – LEX nr 506204). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ winien wykonać wyrok najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt przez Sąd, co w rozpoznawanej sprawie miało miejsce w dniu 11 marca 2009 r., a zatem do dnia 11 maja 2009 r. Przepis art. 135 K.p.a. w sytuacji sprawy szczególnie skomplikowanej przewiduje bowiem dwumiesięczny termin do jej załatwienia przez organ. W przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 lipca 2007 r., odmawiające D. K. zezwolenia na działalność w zakresie zbierania odpadów złomu w garażu przy ul. [...] zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 2 kwietnia 2007 r.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny wyjaśnić, czy w przypadku skarżącego są wymagane pozwolenie na użytkowanie lub postępowanie w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Uwzględnić przy tym miały treść art. 55 Prawa budowlanego mówiącego o tym, kiedy jest wymagane pozwolenie na użytkowanie oraz treść art.. 71 ust. 1 Prawa budowlanego określającego kiedy jest wymagane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego Wykonując ten wyrok organ podjął szereg czynności, w trakcie których ustalił ustalił, że planowana przez skarżącego działalność w zakresie zbierania odpadów złomu wymaga zmiany sposobu użytkowania tego obiektu budowlanego oraz zgłoszenia właściwemu organowi, w tym wypadku Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Następnie organ pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zakończenia postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (garażu) na punkt zbierania odpadów złomu, wraz z pouczeniem że brak odpowiedzi w terminie 7 dni skutkował będzie pozostawieniem pisma bez rozpoznania. Skarżący nie odpowiedział na wezwanie wobec czego sprawę pozostawiono bez rozpoznania w ten sposób, że organ zaprzestał dalszych czynności w prowadzonym postępowaniu. Oceniając ten tok czynności należy wskazać, że organ ograniczył się jedynie do wezwania skarżącego do złożenia określonych dokumentów, a w braku odpowiedzi pozostawił wniosek bez rozpoznania. Działanie takie stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wezwanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. służy uzupełnieniu braków formalnych podania, takich jak niewskazanie adresu wnoszącego podanie oraz niespełnienie innych wymagań co do treści pisma, przez które należy rozumieć braki podania wskazane w art. 63 § 2 i 3 K.p.a., tj. określenie żądania, podpis strony, dołączenie pełnomocnictwa, oraz wymagania określone w przepisach szczególnych (takie stanowisko też w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2006r., sygn. akt: VII SA/Wa 616/06, Lex Nr 258274, z dnia 28 października 2005r., sygn. akt: IV SA/Wa 1435/05, Lex Nr 191358 i inne). Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a., powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników. Zatem tylko wtedy, gdy przepis powszechnie obowiązującego prawa ustanawia wprost określone wymogi co do składanego podania, organ może skutecznie żądać ich spełnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt: I OSK 869/05, Lex Nr 236563). Zatem jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 2 K.p.a. organ uprawniony jest do pozostawienia podania bez rozpoznania. Tymczasem gdy strona na skutek wezwania organu do złożenia określonych dokumentów nie składa ich, lub złożone dokumenty nie spełniają określonych wymogów, to stanowi to podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Pomimo twierdzenia organu, iż z treści art. 28 ust. 10 ustawy o odpadach w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 lipca 2005r. o zmianie ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458), wynika wymóg przedłożenia pozwolenia ma użytkowanie obiektu lub przeprowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części przed wydaniem zezwolenia na prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów, wskazać należy, że nie są to wymagania formalne wniosku, które uprawniają do zastosowania rygoru z art. 64 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu zaistniały podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wobec braku reakcji D. K. na wezwanie organu. Dopiero zaś merytoryczne rozpoznanie wniosku D. K. stanowić będzie zakończenie prowadzonego od dnia 2 kwietnia 2007 r. postępowania administracyjnego. Skład orzekający analizując przedmiotową sprawę pragnie jednocześnie zwrócić uwagę, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy mają również obowiązek prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). W końcu, organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 K.p.a.). Z powyższych zasad wynika, że organy nie mogą w sposób pełny przerzucić na stronę obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem, z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że organ ograniczył swoje działania tylko do wzywania strony do złożenia określonych dokumentów. Jednocześnie należy wskazać, iż ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określa art. 154 § 6 P.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd określając wysokość grzywny bierze pod uwagę takie elementy, jak charakter sprawy, okres pozostawania przez organ w bezczynności oraz podjęte działania w celu załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie Sąd wymierzył grzywnę w wysokości 100 zł uznając, iż kwota ta będzie stanowić dla organu Prezydenta Miasta wystarczającą dolegliwość (w tym zakresie spełni swoją funkcję represyjną), stanowić też będzie wystarczający środek zapobiegający bezczynności organu w przyszłości (w tym zakresie spełni grzywna swoją funkcję prewencyjną indywidualną). Orzeczona wysokość grzywny powinna stanowić mobilizację dla organu aby ten niezwłocznie wykonał wyrok Sądu z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 748/07.poprzez merytoryczne rozpoznanie wniosku D. K. z dnia 2 kwietnia 2007 r.. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 154 § 1 i 6 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.