II SA/Gd 603/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor sądowy WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 czerwca 2025 r., nr WI-I.7840.1.3.2025.AR w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. K. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, w następującym stanie sprawy: W toku postępowania wszczętego po otrzymaniu wniosku skarżącej o pozwolenie na przebudowę ściany nośnej w poziomie parteru budynku mieszkalnego w S. przy ul. O. [...], Prezydent Miasta Sopotu pismem z 16 sierpnia 2024 r. wezwał skarżąca do usunięcia braków tego wniosku. Następnie postanowieniem wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej Pr.bud.) z 20 września 2024 r. uznając, że wnioskowana przebudowa skutkuje połączeniem dwóch lokali mieszkalnych, organ nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia poprzez: 1) uzupełnienie projektu architektoniczno-budowlanego o informacje dotyczącą planowanej zmiany liczby lokali, 2) doprowadzenie części opisowej projektu do spójności z częścią graficzną, 3) podanie w części Charakterystyczne parametry powierzchni użytkowej obu lokali w stanie istniejącym i powierzchnię użytkową lokalu powstałego po połączeniu lokali, 4) dołączenie kopii zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na połączenie lokali, 5) podanie pełnej daty opracowania, 6) prawidłowe zatytułowanie rysunków projektu zawierających rzuty kondygnacji w stanie projektowanym, 7) uzupełnienie projektu o ekspertyzę techniczną, która potwierdzi, że projektowane zmiany konstrukcyjne nie wpłyną negatywnie na stateczność konstrukcji budynku. W odpowiedzi na powyższe postanowienie – przy piśmie złożonym 31 października 2024 r. - inwestorka przedłożyła poprawiony projekt. Wniosła o wskazanie konkretnego przepisu, który stawia wymóg poprawienia projektu, oświadczyła, że nie jest jej zamiarem połączenie dwóch lokali w jeden i nie posiada uchwały Wspólnoty zezwalającej na takie działanie. Pismem z 19 listopada 2024 r. Prezydent zawiadomił o możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Następnie, decyzją z 10 grudnia 2024 r., na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud., Prezydent Miasta Sopotu odmówił zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ściany nośnej między lokalami mieszkalnymi nr 1 i 2 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w S. przy ul. O. [...] na nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...], obręb [....]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że inwestorka nie wywiązała się z obowiązków nałożonych na nią postanowieniem z 20 września 2024 r. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 3 czerwca 2025 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy wydaną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że zamierzenie obejmuje przebudowę ściany pomiędzy należącymi do inwestorki lokalami mieszkalnymi 1 i 2 na poziomie parteru budynku. Przebudowa polega na wykonaniu otworu w ścianie nośnej pomiędzy ww. lokalami i wykonaniu nadproża opartego na dwóch projektowanych słupach, w konstrukcji stalowej. Wojewoda wskazał dalej, że wnioskodawczyni utrzymuje, że nie zamierza połączyć dwóch lokali w jeden, a jej celem jest stworzenie możliwości korzystania z pomieszczeń jednego lokalu przez pomieszczenia drugiego z lokali, natomiast organ pierwszej instancji prezentuje stanowisko, że projektowana przebudowa skutkuje połączeniem dwóch lokali w jeden lokal mieszkalny i taką informację powinien zawierać projekt budowlany. W sporze tym Wojewoda przyznał rację organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że w wyniku planowanych robót niewątpliwie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, chociażby przez zmianę ciężaru ściany konstrukcyjnej, oraz użytkowych, gdyż w wyniku wykonania otworu w ścianie pomiędzy mieszkaniami dojdzie do technicznego połączenia dwóch mieszkań. Wojewoda przywołał definicję legalną lokalu mieszkalnego z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, a także stanowiska orzecznictwa. W rezultacie Wojewoda uznał, że na skutek projektowanych robót budowlanych z dwóch mieszkań powstanie jedno mieszkanie (lokal mieszkalny). Informacja w tym zakresie powinna znaleźć się zatem w projekcie architektoniczno-budowlanym: projektant powinien podać obecną i projektowaną liczbę lokali mieszkalnych, czego nie uczynił. Zdaniem organu odwoławczego nieuzupełnienie projektu w ww. zakresie świadczy o jego niekompletności. Tym samym, Prezydent Miasta właściwie odmówił pozwolenia na przebudowę. Przedłożony w odpowiedzi na postanowienie projekt nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. i § 20 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, co stanowi kolejny argument do odmowy pozwolenia na budowę. Z projektu nie wynika powierzchnia użytkowa lokali. Wojewoda zgodził się także z Prezydentem Miasta, że projekt architektoniczno-budowlany jest niespójny, gdyż wskutek wykucia otworu drzwiowego z dwóch lokali powstanie jeden. Za właściwe uznał także Wojewoda zobowiązanie inwestora do przedłożenia kopii uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku, w którym znajdują się lokale objęte wnioskiem, o wyrażeniu zgody na zmianę liczby mieszkań w budynku, zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy o własności lokali. Wojewoda wskazał też, że skarżąca w wyznaczonym terminie nie przedłożyła ww. uchwały, co stanowiło przesłankę do odmowy pozwolenia. Reasumując Wojewoda stwierdził, że skoro mimo wezwania, projekt nie został uzupełniony, organ pierwszej instancji zobligowany był odmówić pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono rażące naruszenie: 1) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali, w szczególności w sytuacji błędnego (niesprawdzonego, nieudowodnionego materiałem dowodowym) przyjęcia przez organ, że wykucie otworu drzwiowego (wstawienie nadproża) z automatu powoduje, że każdy z lokali objętych projektem architektoniczno-budowlanym traci przymiot samodzielności lokalowej, w sytuacji kiedy inwestorka ma zamiar przygotować nadproże i przygotować ścianę nośną na przyszłość pod kątem połączenia lokali, ale tego w tej chwili nie chce robić (otwór np. zamknąć ścianką karton-gips w sposób trwały), a materiał dowodowy nie został w żaden sposób zweryfikowany przez organ w tym zakresie, co stanowi rażące naruszenie prawa oraz wadliwość wydanej decyzji, wymagającej uchylenia, 2) art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali w zw. z § 3 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezgodne z prawem wydanie decyzji uznającej prawidłowość decyzji odmawiającej pozwolenia na budowę w sytuacji, kiedy: a) organ wadliwie przyjął, że zmiany w ścianie nośnej poprzez zabudowę nadproża z automatu powoduje połączenie lokali stanowiących samodzielne lokale mieszkalne, w sytuacji, gdy organ powinien wezwać dodatkowo inwestorkę w celu oceny, czy dana zmiana powoduje zmianę przeznaczenia i odrębności lokali (połączenie), b) nienależyte uznanie, że niezbędne było przedłożenie przez inwestora uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej budynku w zakresie zmiany liczby lokali mieszkalnych objętych samodzielnością, w sytuacji braku zmiany ilości lokali objętych samodzielnością. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego, w szczególności zbadania zakresu trwałości przegrody, którą chce zastosować inwestorka, która pierwotnie planowała drzwi, które byłyby zamknięte na stałe, ale także po zamontowaniu w ścianie nadproża, otwór zostanie zabudowany ścianami trwałymi z materiałów koniecznych do ustalenia, 2) art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że stronie nie umożliwiono przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, podczas gdy strona skarżąca chciała złożyć dodatkowe wyjaśnienia co do trwałości zabudowy nadproża materiałami budowlanymi zamiast zamontowania drzwi. W konsekwencji zarzucono oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący w oparciu o powołane przepisy prawne. Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Na wstępie wywodu należy zakreślić ramy prawne sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 418 ze zm., dalej Pr.bud.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę, zgodnie z art. 3 pkt 12 Pr. bud., stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, w tym także przebudowy, o której mowa w art. 3 pkt 7a Pr. bud. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei, art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosowanie do art. 35 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Przewidziana w art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. sankcja w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może zostać zatem uznana za zastosowaną prawidłowo w sprawie tylko pod warunkiem pozytywnej weryfikacji poprawności nałożenia postanowieniem obowiązków nie tylko w warstwie merytorycznej (poprawność ustalenia naruszeń), ale również i formalnej (precyzyjne wymienienie nieprawidłowości w postanowieniu oraz ustalenie terminu, w którym adresat nałożonego obowiązku ma realną możliwość jego wykonania) (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1889/22, CBOSA). Kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. w konsekwencji przyjęcia przez organy, że inwestorka nie zrealizowała w sposób poprawny obowiązków nałożonych postanowieniem z 20 września 2024 r., gdyż wskutek realizacji zamierzonych prac każdy z lokali, pomiędzy którymi powstanie przejście, utraci status lokalu samodzielnego. Skarżąca, co bezsporne, nie przedstawiła zgody Wspólnoty na połączenie lokali. Rysunki zawarte w projekcie nie odzwierciedlają powstania jednego lokalu w miejsce dwóch. Także nie uzupełniono braku poprzez podanie zmiany w liczbie lokali mieszkalnych po realizacji robót. Zaznaczyć należy, że planowane roboty budowlane zgodnie z treścią złożonego wniosku dotyczą przebudowy ściany nośnej w budynku wielorodzinnym w S. przy ul. O. [...]. Z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej załączonej do wniosku i stanowiącej tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, że udzielona została zgoda na wykonanie w ścianie otworu i osadzenie w nim drzwi. W projekcie budowlanym brak było zaznaczenia miejsca osadzenia drzwi. Zasadnie zatem organ I instancji dostrzegł, że wniosek nie jest spójny z treścią uchwały oraz z projektem budowlanym. Zasadnie też organ I instancji zobligował wnioskodawczynię do doprowadzenia do spójności złożonego w formie opisowej wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z załączoną uchwałą i projektem budowlanym (por. strona 11 - 19 projektu, ze szczególnym uwzględnieniem projektu rzutu parteru na stronie 14). Z projektu wynika bowiem, że inwestorka zamierza przebudować ścianę nośną budynku, poprzez wyburzenie jej części oraz wstawienie tam dwóch słupów, na których osadzone zostaną dwuskrzydłowe drzwi. Wskutek tych robót nastąpi bezpośredni dostęp pomiędzy odrębnymi dotychczas lokalami numer 1 i nr 2 w budynku przy ul. O. [...] w S. Uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr 1/2/2024 z 7 lutego 2024 r. zawiera zgodę na dokonanie ingerencji w nieruchomość wspólną, którą jest ściana nośna pomiędzy ww. lokalami, poprzez wykonanie w niej otworu i osadzenie drzwi. Nie wynika z niej jednak zgoda na scalenie lokali mieszkalnych. Sąd podziela stanowisko, że wykucie otworu drzwiowego i osadzenie drzwi w ścianie pomiędzy dotychczas dwoma samodzielnym mieszkaniami zmierza do powstania jednego lokalu mieszkalnego. Zmiana taka oczywiście jest możliwa, jednak wymaga kolejnej uchwały wspólnoty mieszkaniowej, której skarżąca nie przedstawiła, a mianowicie wyrażającej zgodę wspólnoty na połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość. Taka zmiana bowiem powoduje nie tylko zmianę liczby lokali w budynku, ale także zmianę powierzchni użytkowej tych lokali, które to zmiany nie zostały ujęte w projekcie budowlanym. Przypomnieć w tym miejscu należy, że lokale skarżącej położone są w budynku wielolokalowym. Do zasad zarządzania i ograniczeniach w prawie własności poszczególnych właścicieli lokali mieszkalnych lub użytkowych w takim budynku zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 1048 ze zm. - dalej u.w.l.). Z przepisów wskazanej ustawy wynika, że własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość nie jest własnością całkowicie nieograniczoną, a zatem właściciel takiej nieruchomości nie może w sposób nieograniczony dokonywać pewnych czynności faktycznych i prawnych bez zgody pozostałych właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości. W szczególności, z art. 22 ust. 4 u.w.l. wynika, że połączenie dwóch lokali stanowiących odrębne nieruchomości w jedną nieruchomość lub podział lokalu wymaga zgody właścicieli wyrażonej w uchwale. Taka zgoda przy tym nie może mieć charakteru domniemanego. Warunkiem koniecznym posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - w rozumieniu przepisów ustawy prawo budowlane w celu przeprowadzenia robót budowlanych dla wykonania otworu drzwiowego w ścianie nośnej - było więc nie tylko dysponowanie przez skarżącą zgodą na te prace związane z przebudową, lecz także zgoda pozostałych właścicieli lokali wyrażona w uchwale na scalenie lokali. Taki bowiem będzie skutek wykonanych robót. Nie ma tutaj znaczenia oświadczenie skarżącej, że aktualnie nie planuje osadzać drzwi ani korzystać z przejścia między lokalami. Istotne jest, że w projekcie budowalnym jest wskazane wykonanie otworu drzwiowego i osadzenie drzwi, także uchwała Wspólnoty dotyczy zgody na taką inwestycję. Konsekwencją realizacji prac (nawet w sytuacji czasowego braku korzystania z drzwi i braku przemieszczania się pomiędzy lokalami) będzie utrata przez dwa lokale samodzielności i faktyczne ich połączenie wskutek wykucia otworu drzwiowego i osadzenia drzwi. Twierdzenie skarżącej, że tymczasowo nie planuje łączenia lokali nie ma znaczenia i też przeczy temu treść wniosku oraz projektu budowlanego, a także treść uchwały Wspólnoty. Składając wniosek to inwestor zakreśla przedmiot postępowania. Przedmiot ten w tym konkretnym postępowaniu jest także odzwierciedlony w rysunkach zawartych w projekcie budowlanym. Nie mogą tych okoliczności zmienić oświadczenia o braku korzystania z jednego lokalu poprzez pomieszczenia drugiego. W skardze kwestionowane jest, że mieszkania po stworzeniu pomiędzy nimi drzwi utracą przymiot samodzielności. W myśl art. 2 ust. 2 u.w.l., samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu tej ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Orzecznictwo sądowe niejednokrotnie zajmowało się definiowaniem pojęcia "samodzielnego lokalu mieszkalnego", trafnie uznając, że atrybutem samodzielności lokalu mieszkalnego jest jego wydzielenie trwałymi ścianami w obrębie budynku, a ponadto to, że właściciel i inne osoby korzystające z lokalu mają do niego swobodny dostęp oraz że korzystanie z lokalu zgodnie z jego funkcją nie wymaga korzystania z innych samodzielnych lokali. Lokal posiada więc cechę samodzielności, o ile funkcjonalnie nie stanowi części składowej innego lokalu, a korzystanie z niego nie wiąże się z koniecznością korzystania z pomieszczeń znajdujących się w innym lokalu (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 522/13, CBOSA). Po wykonaniu otworu w ścianie pomiędzy mieszkaniami zarówno pierwszy, jak i drugi lokal utracą tak opisany przymiot samodzielności, żaden nie będzie odrębnie wydzielony ścianami w obrębie budynku. Każdy będzie stanowił część połączonego lokalu. "Samodzielny lokal ma spełniać wymagania do korzystania z niego zgodnie z przeznaczeniem, przy uwzględnieniu stałego przebywania w nim ludzi, bez konieczności korzystania z innych samodzielnych lokali oraz sprostać wymaganiom obrotu cywilnoprawnego. Analiza treści art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, iż kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest samodzielność lokalu. Jest to jedyna przesłanka, jaką musi spełniać lokal, aby mógł stać się odrębną nieruchomością". O samodzielności lokalu mieszkalnego świadczy m.in. to, że spełnia on wymagania obrotu cywilnoprawnego. Argumentacja skargi w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość stanowiska, że z dwóch lokali powstanie jeden. Stan faktyczny sprawy jest jednoznaczny. W ocenie Sądu jego ocena dokonana przez organ odwoławczy jest trafna i należy ją podzielić. Zasadnie uznano, że projekt budowlany jest niespójny z wnioskiem i sformułowano prawidłowe obowiązki w postanowieniu z 20 września 2024 r. Skarżąca nie wypełniła wezwania. W sprawie prawidłowo została sankcja z art. 35 ust. 5 pkt 1 Pr. bud. w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie oznacza to, że zamiar inwestycyjny skarżącej jest niemożliwy do realizacji. Powinna mu jednak towarzyszyć prawidłowa dokumentacja projektowa oraz uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażająca zgodę na scalenie lokali mieszkalnych. Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie Sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na wniosek skarżącej zgłoszony w piśmie z 10 września 2025 r., przy braku sprzeciwu pozostałych stron postępowania.