II SA/Gd 605/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. S., K. S., M. S. – P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz I. S., K. S., M. S. – P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. S. – P. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął na wniosek A. S. – R. oraz E. i K. Ż. postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku warsztatu tapicerskiego o pomieszczenia handlowe na działkach nr [...] i nr [...] w Ż. Podczas oględzin przeprowadzonych na terenie działek ustalono, że B. S. realizując przedmiotowe roboty budowlane istotnie odbiegł od warunków określonych w pozwoleniu na budowę z dnia 30 grudnia 1992 r., nr [...], dotyczącym rozbudowy istniejącego warsztatu tapicerskiego o pomieszczenia handlowe na terenie działki nr [...] w Ż. Z zatwierdzonego projektu budowlanego - załącznika do w/w decyzji wynikało, że przedmiotowa rozbudowa winna być usytuowana w odległości 1,0 m od granicy z działką nr [...] w Ż. - stanowiącą drogę gruntową. Natomiast w trakcie oględzin stwierdzono, że omawiana rozbudowa, stanowiąca część handlową została posadowiona częściowo na działce nr [...] w Ż., przekraczając granicę tej działki o długość 2,7m. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 września 2005 r., nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 stycznia 2006 r., projektu budowlanego zamiennego przedmiotowej rozbudowy budynku, zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ż., wykonania określonych czynności oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W dniu 27 stycznia 2006 r. B. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o zmianę powyższej decyzji w części odnoszącej się do terminu wykonania obowiązku. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 155 K.p.a., odmówił zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 września 2005 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 155 K.p.a. wezwał strony do wypowiedzenia się, czy wyrażają zgodę na zmianę decyzji nr [...] z dnia 8.09.2005r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w części dotyczącym zmiany terminu wykonania obowiązku. Ponieważ A. S. – R. oraz Państwo Ż. pismami z dnia 14 marca 2006 r. nie wyrazili zgody na zmianę w/w decyzji PINB, organ administracji nie mógł uwzględnić wniosku inwestora. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł B. S. wskazując, że przedłużenie terminu wykonania nałożonych na niego obowiązków pozwoli mu sfinalizować zakup od Gminy fragmentu działki drogowej nr [...] w Ż. i tym samym wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpoznając odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 czerwca 2006 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na dyspozycję art. 155 § 1 K.p.a., że jego zastosowanie może nastąpić tylko w przypadku, kiedy spełnione zostaną łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki. B. S. w piśmie z dnia 27 stycznia 2006 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przedłużenie terminu przedłożenia zamiennego projektu budowlanego rozbudowanego o pomieszczenie handlowe warsztatu tapicerskiego nałożonego decyzją nr [...] z dnia 08 września 2005 r. Powyższy wniosek organ I instancji potraktował jako wniosek o zmianę decyzji w trybie przepisów art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego i pismem nr [...] z dnia 03 marca 2006 r. wezwał strony postępowania do udzielenia odpowiedzi, czy wyrażają zgodę na zmianę w/w decyzji w części dotyczącej terminu. Zwrócono uwagę, że obowiązek przedłożenia pisemnej zgody wszystkich stron postępowania ciąży na stronie, która wystąpiła w wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji. Zatem organ nadzoru budowlanego po otrzymaniu takiego wniosku winien był wezwać stronę do jego uzupełnienia. Jednakże fakt, iż to organ wystąpił do pozostałych stron postępowania z takim zapytaniem nie ma wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia, bowiem brak zgody stron wyklucza zmianę decyzji ostatecznej, nawet w przypadku, gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Z akt sprawy wynika, że A. S. – R. oraz Państwo Ż. będący stronami postępowania pismami z dnia 09 marca 2006 r. nie wyrazili zgody na zmianę decyzji organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku, a więc jej zmiana była niedopuszczalna. Tym samym rozstrzygnięcie organu I instancji było prawnie uzasadnione. Skargę na powyższą decyzję złożył B. S. zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania przez obrazę art. 7, 28, 77 § 1, 107 § 3, 155 K.p.a., polegającą na świadomym pominięciu w toku postępowania administracyjnego przez właściwe organy podstawowych jego zasad oraz nadaniu osobom, które na to nie zasługują statusu strony postępowania, a także błędnego interpretowania żądania skarżącego, co dokonane zostało z pokrzywdzeniem strony i miało bezpośredni, negatywny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że pismo z dnia 27 stycznia 2006 r., w którym skarżący zwrócił się do organu o przedłużenie terminu wykonania nałożonych na niego obowiązków, nie zostało przez niego zatytułowane, co spowodowało błędne potraktowanie go przez organ jako pisma inicjującego postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w razie wątpliwości co do treści skierowanego żądania organ winien był wezwać stronę do jego sprecyzowania, czy strona wnosi o zmianę decyzji czy też o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego również postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a. zawierało istotne uchybienia, albowiem za strony postępowania organ uznał błędnie A. S. – R. i E. i K. Ż. Skarżący podkreślił nadto, że organ bezprawnie wyręczył skarżącego w uzyskaniu stanowiska stron postępowania w przedmiocie zgody na zmianę decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia 27 stycznia 2006 r. było wyraźne i organy administracji prawidłowo podjęły postępowanie w trybie art. 155 K.p.a. W toku postępowania sądowego, zawieszonego postanowieniem z dnia 18 stycznia 2007 r. z uwagi na toczące się postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2005 r., zapadły dwie ostateczne decyzje: Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz Wojewody z dnia 12 stycznia 2007 r., nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy z dnia 30 grudnia 1992 r. w sprawie udzielonego B. S. pozwolenia na rozbudowę. Kolejnym postanowieniem, z dnia 30 listopada 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie z powodu śmierci w dniu 28 września 2007 r. B. S. Następnie postanowieniem z dnia 25 lipca 2011 r. postępowanie zostało podjęte, po ustaleniu, że spadek po zmarłym skarżącym objęła K. S., I. S. oraz M. S. – P. W wykonaniu zarządzenia Sądu pismami procesowymi z dnia 9 września 2011 r. oraz z dnia 16 września 2011 r. wymienione wyżej spadkobierczynie oświadczyły, że są zainteresowane rozpatrzeniem przedmiotowej skargi. Następnie pismem z dnia 6 października 2011 r. K. S. poinformowała, że nie jest już stroną postępowania, albowiem według notarialnego działu spadku z dnia 7 sierpnia 2009 r. jej córka M. S. – P. jest jedyną właścicielką działki nr [...] zabudowanej budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] w Ż. Również I. S. pismem z dnia 6 października 2011 r. poinformowała, że nie jest już stroną postępowania z tych samych powodów, o których pisała K. S. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2011 r. M. S. – P., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zwróciła się do Sądu, że jest jedyną stroną w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, bowiem na podstawie umowy o dział spadku i podział majątku z dnia 7 sierpnia 2009 r. stała się właścicielką działki nr [...]. W piśmie tym, podtrzymując skargę wskazano również, że organ błędnie potraktował wniosek B. S. sformułowany w piśmie z dnia 27 stycznia 2006 r. o przedłużenie terminu do złożenia niezbędnych dokumentów, jako wniosek o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego przez organ obowiązku z trybie art. 155 K.p.a. Pełnomocnik skarżącej powołał się na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2007 r., [...], stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2005 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że z uzasadnienia tej decyzji wynika, że kwestionowana rozbudowa warsztatu tapicerskiego wykonana została zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z 1992 r., i nie miały miejsca żadne odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest uzasadniona, ale nie z powodów w niej wskazanych. Przedmiotem kontroli legalności przed Sądem jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 kwietnia 2006 r., nr [...], wydana w trybie art. 155 K.p.a., którą odmówiono zmiany decyzji ostatecznej z dnia 8 września 2005 r., nr [...], nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), oraz decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2006 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję pierwszej instancji. Kwestionowane decyzje wydane zostały w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem B. S. o zmianę w części dotyczącej terminu decyzji z dnia 8 września 2005 r. W ocenie Sądu istotne jest, że przedmiotowe decyzje wydane zostały "w oparciu" o decyzję z dnia 8 września 2005 r. [...] i pozostają z nią w nierozerwalnym związku. W toku postępowania sądowoadministracyjnego decyzją z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2005 r. w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji wyeliminowało ją z obrotu prawnego i usunęło skutki prawne od daty jej wydania (ex tunc). Stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydana została inna decyzja, stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 lipca 1996 r., nr III ARN 21/96, OSN 1997/3/32; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., II OSK 101/05, niepubl.). Zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Kategoryczne sformułowanie wskazanego przepisu, iż "wznawia się postępowanie" przesądza o tym, że w razie istnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. organ administracji ma obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wznowienia postępowania. W konsekwencji, w przedmiotowej sprawie wobec stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej na B. S. obowiązek wykonania określonych czynności, zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiocie jej zmiany. Tym samym ziściła się hipoteza przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skoro bowiem decyzja z dnia 12 czerwca 2006 r. i poprzedzająca ją decyzja z dnia 7 kwietnia 2006 r. wydane zostały na podstawie decyzji z dnia 8 września 2005 r., której nieważność stwierdzono w dniu 28 lutego 2007 r., zaistniała podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego kwestionowanymi decyzjami. W odniesieniu do oświadczeń złożonych przez K. S. i I. S. w pismach z dnia 6 października 2011 r., że nie są już stronami postępowania sądowego należy wyjaśnić, że w piśmie z dnia 9 września 2011 r. oświadczyły, że jako spadkobierczynie B. S. podtrzymują skargę przez niego wniesioną i są zainteresowane rozpatrzeniem sprawy. Wymienione skarżące nie cofnęły następnie skargi, co nie pozwala na pozbawienie ich statusu skarżących w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy ponownie rozpatrując wniosek o zmianę decyzji o nałożeniu obowiązków winny wziąć pod uwagę stan prawny i stan faktyczny zaistniały skutkiem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 8 września 2005 r. Na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o zwrocie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz I. S., K. S., M. S. – P. kwoty 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy, a na rzecz M. S. – P. kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego wraz z uiszczoną opłatą od pełnomocnictwa.