II SA/Gd 607/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 22 października 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Policji z dnia 25 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 29 kwietnia 2008 r. nr [...]. Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 29 kwietnia 2008 r. powołując przepisy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 14 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) odmówił skarżącej A z siedzibą w W. udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez nią zakresie, a mianowicie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w jej piśmie z dnia 25 marca 2008 r. tj. "Kiedy odbyły się spotkania z radami dzielnic czy osiedli lub mieszkańcami miast W., R., R. oraz jaka była frekwencja i sposób dotarcia z informacją o organizowaniu takich spotkań ?", "Kiedy odbyły się spotkania z radami sołeckimi lub mieszkańcami terenów wiejskich i jaka była frekwencja oraz jaki sposób dotarcia z informacją o organizowaniu takich spotkań ?". Z akt sprawy wynika, że żądanie udzielenia odpowiedzi na wskazane pytania związane było z informacją organu o realizacji rządowego programu ograniczenia przestępczości i aspołecznych zachowań "Razem Bezpieczniej". W piśmie z dnia 18 marca 2008 r. Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił skarżącej, że w ramach realizacji tego programu policjanci podejmują działania polegające m. in. "na udziale w spotkaniach z mieszkańcami dzielnic, osiedli itp.; w zebraniach sołeckich, Komisjach Bezpieczeństwa, Komisjach Przeciwdziałania Alkoholizmowi". Właśnie w związku z tym pismem A zwróciła się o podanie szczegółowych ( a nie tylko hasłowych ) informacji o stanie realizacji programu "Razem Bezpieczniej", w tym udzielenia odpowiedzi na wskazane pytania z podaniem konkretnych dat, miejsc spotkań i osiągniętych rezultatów. Pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił A, że żądane przez nią informacje stanowią tzw. informację publiczną przetworzoną, albowiem "wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń i zestawień statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych", a zatem zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzyskanie tego typu informacji możliwe jest w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. W związku z tym organ wezwał A do wykazania w terminie 14 dni interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji deklarując, że w przypadku wykazania przez wnioskodawcę, że spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego to żądane informacje zostaną niezwłocznie udostępnione. Odpowiadając na powyższe pismo A nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną przetworzoną. Wyraziła stanowisko, że jest to tzw. informacja prosta, a co najwyżej przekształcona, albowiem jeżeli spotkania z radami dzielnicy, z radami sołeckimi i mieszkańcami osiedli na terenie miast powiatu oraz mieszkańcami terenów wiejskich faktycznie miały miejsce to istnieją ulotki, notatki czy też inne dokumenty o nich świadczące, które w ocenie skarżącej wystarczy skopiować i udostępnić. A powołała się również na art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a zatem w jej ocenie żądanie wykazania interesu publicznego od A nie jest prawidłowe. W dalszej części jednak swojego pisma skarżąca zacytowała zapis art. 7 swojego statutu zgodnie z którym jej celami statutowymi są: 1/ Aktywizowanie społeczności lokalnej w procesie przeciwdziałania przestępczości ze szczególnym wskazaniem przestępczości gospodarczej oraz kreowanie i umacnianie współpracy władz lokalnych, instytucji pozarządowych oraz Policji na rzecz wzrostu bezpieczeństwa i porządku publicznego., 2/ Tworzenie inicjatyw sprzyjających poprawie stanu bezpieczeństwa i porządku publicznego. Następnie skarżąca stwierdziła, że za uzyskaniem informacji przemawia nie tylko jej własny interes ale również szeroko rozumiany interes publiczny. Informacja bowiem pozwoli na realizację jej zadań statutowych, które "wprost mają przełożyć się na wzrost bezpieczeństwa publicznego – co niewątpliwie interesem publicznym jest". Wskazując na publikowany wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze II SA/Wa 2225/04 skarżąca wyjaśniła, że "uzyskane informacje mogą przyczynić się do poprawy funkcjonowania KPP przez umożliwienie czy też ułatwienie organizowania spotkań z mieszkańcami poszczególnych rejonów naszego powiatu oraz wzrost bezpieczeństwa". W uzasadnieniu decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji organ podtrzymał swoje stanowisko w przedmiocie jej charakteru jako informacji przetworzonej. Wyjaśnił, że w dniu złożenia wniosku Komenda nie dysponowała gotową informacją. Jej udostępnienie w zakresie w jakim żąda strona wymagałoby podjęcia dodatkowych czynności, polegających na zebraniu informacji od Komisariatów podległych Komendzie Powiatowej Policji tj. KP, KP, KP, sporządzenia zestawień przez dzielnicowych o spotkaniach, ze wskazaniem jaka była frekwencja oraz w jaki sposób informowano społeczność lokalną o tychże spotkaniach, a następnie ich przetworzenia w informację żądaną przez stronę. Spowodowałoby to konieczność przejrzenia szeregu dokumentów, albowiem żaden przepis prawa ani akt kierowania wewnętrznego nie nakłada obowiązków na policjantów realizujących zadania z zakresu prewencji sporządzania takowych zestawień. Dokumentują oni swoje czynności przede wszystkim w notatnikach służbowych, notatkach służbowych czy urzędowych, raportach czy sprawozdaniach. Organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy żądana informacja stanowi informację przetworzoną to jej udostępnienie następuje wówczas gdy strona wykaże szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ uznał, że A powołując przepisy statutu nie wykazała tego interesu. Wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym w judykaturze stanowiskiem, "interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa" oraz że "skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu" i że "w zakresie prawa dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów". Na tej podstawie organ wywiódł, iż A nie wykazała interesu publicznego, a to uzasadniało wydanie decyzji odmownej stosownie do przywołanych w podstawie prawnej przepisów. W odwołaniu od powyższej decyzji A zarzuciła błędne przyjęcie, że żądana przez nią informacja publiczna jest informacją przetworzoną. W tym zakresie wyjaśniła, iż żądała informacji tzw. prostej co najwyżej przekształconej. W jej ocenie konieczność zebrania materiałów od wielu jednostek nie stanowi przetworzenia informacji. Zarzuciła także, że organ nie miał podstaw do żądania wykazania przez nią interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji. Niezależnie jednak od tego stwierdziła, iż takowy interes na wezwanie organu wykazała. Wyjaśniła, że każda fundacja jako organizacja społeczna działa w szeroko rozumianym interesie społecznym. Działania statutowe mają zapewnić ich realizację w sposób przewidziany statutem. Zdaniem A wydanie przez sąd decyzji o rejestracji jednoznacznie potwierdza celowość istnienia danej organizacji, a zarazem zgodnie z ustawą o działalności pożytku publicznego i wolontariacie potwierdza użyteczność w sferach szczególnie ważnych dla społeczeństwa. Stwierdziła, iż "Komendant błędnie przyjął że wpływ na działanie Policji można mieć tylko wpływając na Komendę, zaktywizowanie społeczności lokalnych do większej aktywności spowoduje, że Policja mając większe poparcie społeczne oraz łatwiejszy dostęp do informacji i mieszkańców będzie w stanie realizować swoją misję – jaką niewątpliwie jest współpraca ze społecznością lokalną". Ponadto zarzuciła, iż wydanie decyzji nastąpiło z uchybieniem terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia 28 maja 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował żądaną przez stronę informację publiczną jako informację przetworzoną. Na potwierdzenie swojego stanowiska przytoczył tezy orzeczeń sądów administracyjnych: wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. II SA/Wa 1721/2005, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. o sygn. I OSK 1347/2005. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że organ I instancji miał podstawy do żądania wykazania przez stronę interesu publicznego w udzieleniu informacji i w tym zakresie postąpił zgodnie z dyspozycją z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu przekroczenia terminu do wydania decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest on zasadny. W tym zakresie wyjaśnił, że ustawowy termin 14 dni do udzielenia informacji uległ przedłużeniu z uwagi na konieczność wezwania strony do wykazania interesu publicznego. Wobec tego, że odpowiedź A wpłynęła do organu w dniu 23 kwietnia 2008 r., a rozstrzygnięcie zostało podjęte w dniu 29 kwietnia 2008 r. to należy uznać, że ustawowy termin do wydania decyzji został zachowany. W skardze do sądu administracyjnego A zasadniczo podtrzymała zarzuty zawarte we wcześniejszym odwołaniu. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu co do uznania żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Stwierdziła, że w rzeczywistości domagała się udostępnienia jej dokumentów źródłowych tj. notatek służbowych. Zdaniem skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy organ nie miał zatem podstaw do wzywania jej do wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji. Z wywodów skargi dotyczących pojęcia "interesu publicznego" wynika, że w ocenie skarżącej wykazała ona w toku postępowania posiadanie owego interesu, a zatem organ winien udostępnić jej żądaną informację także i z tego względu. Skarżąca podtrzymała również swoje stanowisko co do wydania decyzji z naruszeniem art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie wskazane przez skarżącą zarzuty Sąd podzielił. Mianowicie rację mają organy rozstrzygające sprawę, że żądana informacja ma charakter tzw. informacji publicznej przetworzonej. Wbrew twierdzeniom A z jej wniosku w sprawie nie wynika żądanie udostępnienia jej kserokopii notatek służbowych sporządzonych ze spotkań policjantów ze społeczeństwem w ramach realizacji programu "Razem Bezpieczniej". W piśmie z dnia 25 marca 2008 r. A zażądała udzielenia jej odpowiedzi na postawione i zacytowane na wstępie pytania, przy czym żądała wskazania nie tylko dat, miejsc spotkań, ale również sposobu poinformowania społeczeństwa o ich organizacji i osiągniętych rezultatów. Już tak postawione pytania wskazują na konieczność tak zwanego "przetworzenia" informacji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że udzielenie wyczerpującej i odpowiadającej postawionym pytaniom odpowiedzi wymagało dokonania stosownych ustaleń, odszukania i zebrania notatek służbowych policjantów i na ich podstawie opracowania nowej informacji żądanej przez A. Wszystkie te działania wskazują na proces przetworzenia informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "informacji przetworzonej". Zdaniem Sądu taki charakter ma informacja, która tak jak w przedmiotowej sprawie wymaga zebrania i opracowania danych w celu udzielenia odpowiedzi na konkretny wniosek. Skoro zatem przedmiotem wniosku A była informacja przetworzona to wbrew twierdzeniom skarżącej organ miał prawo żądać od niej wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Postępowanie organu I instancji było zatem w pełni uprawnione. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ) zwanej dalej ustawą stanowią: Art. 2. 1. Każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". 2. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Art. 3. 1. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2) wglądu do dokumentów urzędowych, 3 ) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. 2. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Z powyższej regulacji istotnie wynika zasada, że nie ma podstaw do żądania od strony wykonującej prawo do informacji wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej, organ powyższej regulacji art. 2 ust. 2 w/w ustawy nie naruszył, gdyż nie wzywał skarżącej do wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wzywał skarżącą do wykazania interesu publicznego w żądaniu udostępnienia informacji, co było konsekwencją uznania konieczności jej przetworzenia. Pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy nie ma nic wspólnego z pojęciem "interesu prawnego lub faktycznego" użytym w art. 2 ust. 2 ustawy. Na uwzględnienie skargi nie mógł mieć również żadnego wpływu zarzut odnoszący się do wydania decyzji z naruszeniem przepisu, który określa termin do udostępnienia informacji ( art. 13 ust. 1 i 2 ustawy ). Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej nie jest bowiem bezczynność organu w załatwieniu sprawy, lecz decyzja odmawiająca udostępnienia informacji. Okoliczność czy została ona podjęta w terminie czy z uchybieniem tego terminu jest bez znaczenia dla oceny jej prawidłowości. Terminy odnoszące się do załatwienia sprawy mają jedynie takie znaczenie, że po ich upływie strona może skutecznie zarzucać bezczynność organu i zwalczać ją w sposób wskazany w ustawach ( zażalenie do organu wyższego stopnia i skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu ). Wydanie przez organ decyzji z uchybieniem terminu nie daje podstaw do jej uchylenia li tylko z tego powodu. Zatem badanie zarzutów skargi odnoszących się do terminowości podjęcia rozstrzygnięcia nie było celowe, gdyż i tak nie mogło mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wydane jednak w przedmiotowej sprawie decyzje podlegały jednak uchyleniu z tego względu, że organy niewłaściwie przyjęły brak tzw. szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji stronie skarżącej. Wprawdzie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odniósł się merytorycznie do powyższego zagadnienia ( poza wykazaniem prawidłowości trybu wezwania skarżącej do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ) to jednak utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji musiał uznać, iż takowy interes w analizowanej sprawie nie występuje. Stanowisko organów w tym zakresie nie jest prawidłowe. Organ I instancji uznając brak interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji przytoczył odnoszący się do tego zagadnienia fragment tezy i uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1721/05 ( Lex nr 178287 ) powtórzony następnie w innych publikowanych orzeczeniach sądów administracyjnych, a mianowicie, że "interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa, a skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu" oraz że "w zakresie dostępu do informacji interes publiczny istnieje wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów". Pomijając fakt, iż organ I instancji w żaden sposób nie odniósł zacytowanej definicji omawianego pojęcia do okoliczności niniejszej sprawy to zupełnie nie zauważył, iż zaprezentowany pogląd tak naprawdę w istocie przemawiałby za istnieniem interesu publicznego w udostępnieniu każdej informacji publicznej i z wniosku każdego podmiotu. Informacja publiczna to zgodnie z definicją ustawy "każda informacja o sprawach publicznych". Jest to więc szeroko rozumiana informacja, która z istoty swej "odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa, jego organów i innych ciał publicznych". W żądaniu jej udzielenia natomiast w każdym przypadku dopatrzeć się można znaczenia "z punktu widzenia funkcjonowania państwa i możliwości usprawnienia działania jego organów". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż sam fakt udostępnienia, a zatem i upublicznienia jakiejś informacji ( wnioskodawcy, a za jego pośrednictwem mniejszemu lub większemu kręgowi obywateli ) o działaniach organów władzy z istoty swej przyczynia się do poprawy ich funkcjonowania. Zatem takie rozumienie interesu publicznego jakie przedstawił organ niewiele wyjaśnia, a zdaniem Sądu wręcz przyczynia się do skomplikowania całego zagadnienia i utrudnia rozstrzygnięcie skąd inąd prostej sprawy. W ocenie Sądu istnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy "szczególnej istotności dla interesu publicznego" uzasadniającej uzyskanie informacji przetworzonej należy przyjąć w takiej sytuacji w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli. W przedmiotowej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, iż uzyskanie szczegółowej informacji o spotkaniach policji ze społeczeństwem w ramach realizacji rządowego programu "Razem Bezpieczniej" przez skarżącą A leży nie tylko w interesie samej A, ale również w interesie tych obywateli, którzy zamieszkują na terenie objętym działalnością A. Jeżeli rzeczone spotkania policjantów z mieszkańcami dzielnic, osiedli...itp. istotnie w ramach realizacji wskazanego programu miały miejsce ( vide: pismo Komendanta Policji do skarżącej z dnia 18 marca 2008 r. ) to wskazanie przez policję sposobu w jaki społeczeństwo było o nich informowane, jaka była frekwencja i osiągnięte rezultaty leży w interesie społecznym ( publicznym ). Uzyskane informacje mogą bowiem posłużyć A do określenia środków i sposobów dotarcia do społeczności lokalnej i jej zaktywizowania na rzecz bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wprawdzie w tym zakresie A będzie oczywiście realizować własne cele statutowe to jednak niewątpliwie są one obiektywnie zbieżne z potrzebami i oczekiwaniami obywateli. Zatem w przedmiotowej sprawie organ winien przyjąć istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i udzielić odpowiedzi na postawione przez A pytania cytowane na wstępie niniejszego uzasadnienia. Uznając zatem, iż decyzje organów zostały wydane z naruszeniem w/w przepisu Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji. Ponownie rozstrzygając sprawę Komendant Powiatowy Policji udzieli skarżącej żądanej informacji.