II SA/Gd 607/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. K. oraz K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2008 r., nr [...], działając w oparciu o art. 152 k.p.a. Wójt Gminy S. wstrzymał z urzędu wykonanie własnej decyzji z dnia 8 lutego 2007 r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że postanowieniem z dnia 18 czerwca 2008 r. wznowił postępowanie w sprawie. W wyniku wznowionego postępowania może nastąpić uchylenie decyzji lokalizacyjnej, w związku z czym organ wstrzymał wykonanie decyzji. W zażaleniu na powyższe postanowienie A Sp. z o.o. w W. wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie art. 6, 7, 124 § 1 oraz art. 152 § 1 k.p.a. W ocenie strony nie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji lokalizacyjnej. W trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2008 r. mieszkańcy wsi H. zgłaszali wyłącznie argumenty, które nie mogą być podstawą uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a organ nie działał na podstawie prawa, przez co naruszył przepisy art. 6 i 7 k.p.a. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt [...], uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, czemu w myśl art. 124 § 2 k.p.a. organ winien dać wyraz w uzasadnieniu. W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu tego rodzaju okoliczności nie czyni zadość zarówno art. 152 § 1, jak i art. 124 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a. Wobec tego organ uznał, że zaskarżone postanowienie nie spełnia powyższych wymogów, albowiem samo stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, bez podparcia go odpowiednimi ustaleniami, jest niewiarygodne. Organ podkreślił nadto, iż w świetle art. 53 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest możliwe uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia. Organ odwoławczy ocenił, że Wójt Gminy S. nie uwzględnił dyspozycji art. 146 § 1 k.p.a. ani dyspozycji art. 53 ust. 8 powołanej wyżej ustawy analizując dopuszczalność uchylenia decyzji lokalizacyjnej we wznowionym postępowaniu. Kolegium uznało, iż w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy S. nie wykazał dostatecznie przesłanek do natychmiastowego podjęcia przez organ działań wstrzymujących wykonanie decyzji z dnia 8 lutego 2007 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy wskazano, aby organ I instancji zbadał, czy istnieją przesłanki uprawdopodobniające uchylenie decyzji, zaś efekty procedowania uzasadnił w postanowieniu. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli K. K. i A. K. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowienia zarzucając naruszenie art. 152 k.p.a. Zdaniem skarżących zaskarżone postanowienie podjęte zostało w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami oraz stanem faktycznym sprawy. W ich ocenie dotychczas zgromadzony materiał dowodowy przemawia za odmową zlokalizowania we wsi H. przedmiotowej inwestycji, a tym samym za wstrzymaniem decyzji lokalizacyjnej, która jej dotyczy. Skarżący podali, iż raport dotyczący oddziaływania inwestycji na środowisko sporządzony w 2005 r., który był podstawą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na inwestycję, nie brał pod uwagę wpływu inwestycji na planowane w pobliżu osiedle domków jednorodzinnych. W opracowanym studium zagospodarowania przestrzennego wsi H. tereny położone przy działce nr [...] przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowe. Usytuowanie w tym miejscu stacji telefonii wpłynie niekorzystnie na wartość działek, jak również ograniczy rozwój wsi. Inwestycja ta stanowi również zagrożenie dla życia i zdrowia oraz położonych w pobliżu obszarów "Natura 2000". Skarżący podkreślili, że wstrzymując wykonanie decyzji lokalizacyjnej Wójt Gminy S. uwzględnił szeroki materiał dowodowy sprawy, biorąc między innymi pod uwagę wpływ inwestycji na nieruchomości skarżących. Lokalizacja masztu telefonii komórkowej w pobliżu domów mieszkalnych w znaczący sposób wpłynie na relacje społeczne i socjalne związane z rozwojem wsi H., co może doprowadzić do wyludnienia wsi i zahamowania rozwoju społecznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że okoliczności dotyczące raportu i studium winny być przedmiotem analizy przez organ I instancji przed wydaniem postanowienia o wstrzymaniu, a nie przez organ odwoławczy czy sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie kasacyjne wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a. oraz art. 152 k.p.a. Art. 144 k.p.a. stanowi, że w sprawach nie uregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 i 2 k.p.a., organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania w sprawie, w zależności od dokonanej oceny prawidłowości decyzji pierwszoinstancyjnej, może wydać decyzję utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy, uchylającą zaskarżoną decyzję i orzekającą co do istoty sprawy bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z art. 138 § 2 Kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przewidziany natomiast w art. 138 § 1 pkt 2 Kpa obowiązek zastosowania instytucji reformacji i orzeczenia co do istoty sprawy w sytuacji stwierdzenia wadliwości decyzji organu I instancji, istnieje wówczas, gdy dokonujący kontroli organ II instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby prowadzenia postępowania w znacznym zakresie. Wójt Gminy S. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 8 klutego 2007r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest zatem wstępne przekonanie organu o uchyleniu decyzji oparte na okolicznościach sprawy. Dyspozycja powołanego przepisu obliguje organ do szczegółowego przeanalizowania w postępowaniu wyjaśniającym okoliczności uprawdopodobniających uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Przepis art. 124 § 2 k.p.a. nakłada natomiast na organ administracji obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 września 2008 r., II SA/Kr 648/08, LEX nr 521343). Organ wydając przedmiotowe postanowienia, ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. To właśnie ta ocena organu, dokonana w realiach konkretnej sprawy, podlega kontroli sądu administracyjnego w związku ze skargą na postanowienie w przedmiocie wstrzymania. To właśnie dlatego, że wynik postępowania (wpadkowego) zainicjowanego wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji jest zależny od oceny organu, a nie od spełnienia konkretnych, nazwanych przesłanek, organ winien szczególnie starannie swą ocenę uzasadnić w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 października 2010 r., II SA/Kr 746/10). W konsekwencji, zaniechanie przez organ wskazania w postanowieniu o wstrzymaniu wykonania decyzji okoliczności uprawdopodobniających uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym uchybia zarówno art. 152 § 1 k.p.a., jak i art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Nadto, oceniając prawdopodobieństwo uchylenia decyzji organ winien brać pod uwagę dyspozycję art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 146 k.p.a. oraz przepisów szczególnych, w niniejszej sprawie art. 53 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji przewidzianych w hipotezach wskazanych norm prawnych. W niniejszej sprawie oceny takiej nie dokonano. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 18 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy S. ograniczył się do stwierdzenia, że w wyniku wznowionego postępowania może nastąpić uchylenie decyzji lokalizacyjnej. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom skarżących, nie można stwierdzić, że organ rozstrzygając w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przeprowadził analizę okoliczności uprawdopodobniających jej uchylenie w postępowaniu wznowieniowym. Wręcz przeciwnie, brak uzasadnienia tego stwierdzenia w wydanym postanowieniu świadczy o tym, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że postanowienie organu I instancji jest wadliwe z powodu braku wyjaśnienia okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe. Taka zaś sytuacja uzasadniała wydanie kasacyjnego postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., jako że należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tej kwestii w całości. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako bezzasadną.