II SA/Gd 608/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Wojewody z dnia 13 maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia 24 kwietnia 2009 r. Starosta na wniosek I. J. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku socjalno – handlowego według projektu indywidualnego o powierzchni zabudowy 181,23 m2 , powierzchni użytkowej 192 m2 i kubaturze 901,12 m3 z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodno – kanalizacyjną i c.o., na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K. (Gm. Ch.), zlokalizowanej przy szosie na B.. Pismem z dnia 15 lipca 2010 r. J. M. poinformował Starostę Ch., iż w związku ze skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zwrotu na wniosek J. M. nieruchomości będącej własnością jego rodziców i której część jest zabudowywana przez I. J. wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi Starosta postanowieniem z dnia 28 lipca 2010 r., wydanym na podstawie art. 152 § 1 i art. 123 K.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej jako U.p.b., odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24 kwietnia 2009 r.. Organ I instancji stanął na stanowisku, że zaskarżenie do Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienia SKO z dnia 24 maja 2010 r., wydanego w sprawie wniosku J. M. o zwrot nieruchomości nie jest dowodem na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu przysługującego wnioskodawcy domniemanego prawa własności nieruchomości. Wobec powyższego nie jest możliwe zastosowanie przepisu art.. 152 1 K.p.a.. Postanowienie Starosty utrzymał w mocy Wojewoda, działający na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2 i nast. U.p.b. Organ II instancji powołał się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wyjaśnił, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi więc istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest prawidłowe. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku socjalno – handlowego, z wewnętrznymi instalacjami, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K. (gm. Ch.), a jednocześnie J. M. dochodził przed innymi organami zwrotu prawa własności do tej działki. W trakcie prowadzonej procedury o wydanie pozwolenia na budowę organ I instancji miał jedynie obowiązek zbadać, czy inwestor – H. J., dostarczyła stosowne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana, domniemywa się, iż stosowne oświadczenie zostało organowi I instancji przedłożone. Natomiast sam fakt dochodzenia przez J. M. przed innymi organami swoich praw własności do działki [...], nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, i tym samym nie jest zagadnieniem wstępnym, bez rozstrzygnięcia którego wydanie tej decyzji byłoby niemożliwe. Końcowo organ wyjaśnił, że skarżący dopiero po uzyskaniu rozstrzygnięcia sądowego w sprawie zwrotu nieruchomości może zastosować tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej Starosty, zgodnie z treścią art. 145 K.p.a. (wznowienie postępowania) lub art. 147 w zw. z art. 154 K.p.a. (stwierdzenie nieważności decyzji). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. M. zarzucił organom obu instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez błędną wykładnię oraz art. 7 i 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w sprawie. Skarżący wskazał, że pomiędzy prowadzonym przez niego postępowaniem zmierzającym do odzyskania prawa własności działki nr [...], a postępowaniem w sprawie zabudowy spornej nieruchomości istnieje związek przyczynowy i jako taki może stanowić przesłankę wstrzymania decyzji w przedmiocie udzielenie pozwolenia na zabudowę działki. Dodał, że wystarczająca podstawą do wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa jej uchylenia, natomiast zabudowa spornej nieruchomości może wywołać nieodwracalne skutki. Naruszenie przepisów postępowania polegało, zdaniem skarżącego, na zaniechaniu zbadania, czy zabudowa może utrudnić lub nawet udaremnić odzyskanie skarżącemu władztwa nad działką [...], ograniczając się do stwierdzenia braku związku pomiędzy postępowaniem o zwrot nieruchomości a decyzją o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym skutkuje uchyleniem orzeczenia, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej jako P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się istotnych wad postępowania skutkujących uchyleniem kwestionowanych postanowień, wobec czego skarga nie została uwzględniona, choć organom nie udało się unikną uchybień , które jednak nie wpływają na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Wojewody z dnia 13 maja 2011 r. utrzymujące z mocy postanowienie Starosty z dnia 28 lipca 2010 r. odmawiające wstrzymania wykonania decyzji z dnia 24 kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku socjalno – handlowego, z wewnętrznymi instalacjami, na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości K., zlokalizowanej przy szosie B. wydanej dla inwestora I. J.. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "K.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002 r., str. 662). Co istotne, w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (nie publ.), trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Oprócz wskazywanych wyżej okoliczności sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, LEX 484864). Analiza wyżej opisanego przepisu wskazuje zatem, że organ administracji (właściwy w sprawie wznowienia postępowania) jest uprawniony do wstrzymania wykonania decyzji pod warunkiem jednak, że zaistnieją dwie okoliczności, a mianowicie: złożony zostanie wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną oraz, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W przypadku niezaistnienia jednaj z powyższych okoliczności organ rozpoznający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji winien jest go oddalić w drodze postanowienia, na które stronom służy zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze, o czym stanowi art. 152 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że pismem z dnia 15 lipca 2010 r. J. M. wystąpił o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w związku ze skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zwrotu nieruchomości będącej własnością jego rodziców i której część jest zabudowywana przez I. J. Wniosek ów nie był jednak podaniem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Z akt sprawy wynika ponadto, że takie postępowanie nie jest prowadzone. Jeszcze raz należy podkreślić, iż podstawową przesłanką uprawniającą organ do wstrzymania decyzji jest zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Zatem organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wywiodły, iż nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż z powodu braku wniosku o wznowienie nie mogło być mowy o prawdopodobieństwie uchylenia, wskutek tego postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie wszczęto zostało bowiem postępowanie wznowieniowe. W niniejszej sprawie należy mieć również na uwadze, iż wniosek J. M. z dnia 1 lipca 2009 r., którym wystąpił do Starosty z podaniem o zwrot nieruchomości rolnej nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Skoro bowiem decyzja zezwalająca na budowę została już wydana i stała się prawomocna, to nie jest możliwe zawieszenie postępowania w tym przedmiocie. Niezasadne jest także twierdzenie skarżącego o naruszeniu przez organy przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Skoro bowiem brak wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną zdejmował z organu obowiązek badania chociażby prawdopodobieństwa uchylenia owej decyzji (warunkujące wstrzymanie jej wykonania), to tym bardziej zdejmował z organu obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Tym bardziej, że wniosek skarżącego o zwrot nieruchomości będącej własnością jego rodziców został rozstrzygnięty negatywnie przez Starostę postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2010 r., a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, także skarga na tę decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalona.. Końcowo, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 124 k.p.a. polegającego na niedostatecznym uzasadnieniu postanowienia organu I instancji Sąd uznał, że jest to zarzut częściowo zasadny. Bo chociaż postanowienie Starosty, zasadnie odmawiające wstrzymanie wykonania decyzji z dnia 24 kwietnia 2009 r. zatwierdzającej I. J. projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zawiera wszystkie niezbędne elementy postanowienia wyszczególnione w art. 124 § 1 k.p.a., to niedostateczne jest w nim uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym brak wyraźnego wskazania, że odmowa wstrzymania wykonania owej decyzji wynika z braku wszczęcia postępowania wznowieniowego. Co prawda, brak ten może być konwalidowany w trybie instancji, to jednak organ II instancji również dopuścił się zaniechania w tym względzie. Jednakże brak ten nie dyskwalifikuje kontrolowanego orzeczenia, gdyż nie jest brakiem istotnym zwłaszcza w świetle prawidłowości i zasadności samego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę jako nieuzasadnioną oddalił.