II SA/Gd 609/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: WSA Dorota Jadwiszczok WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi G. N. – O. i M. O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. G. N. – O. i M. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2016 r., nr [..], nakładające na M. O. i G. N. – O., na każdego z osobna, grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,30m x 8,40m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie na działki nr [..] położonej w K. gmina K. Zaskarżone postanowienia podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 sierpnia 2005r., nr [...] nakazał Państwu G. N. –O. i M. O. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,30m x 8,40m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie na działki nr [..] położonej w K. gmina K. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 5 października 2005r. przesłał Państwu G. N. – O. i M. O. upomnienie do wykonania nałożonego obowiązku, zaś w dniu 20 stycznia 2006r. wystawił tytuł wykonawczy nr [..]. Wobec dalszego niewykonywania obowiązku rozbiórki Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do jego wykonania. W trybie zażaleniowym organ odwoławczy postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009r. uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na błędy formalne popełnione przez organ pierwszej instancji w trakcie doręczania stronom zobowiązanym tytułu wykonawczego, które zalecił usunąć. Kontynuując postępowanie egzekucyjne organ powiatowy przeprowadził oględziny nieruchomości potwierdzając trwający stan samowoli i ustalił adres zobowiązanych. Ponownie wysłał skarżącym upomnienia z dnia 4 lutego 2016 r., które zostały przez każdego ze zobowiązanych odebrane w dniu 17 lutego 2016r. Państwo G. N. – O. i M. O., złożyli odwołanie od upomnienia, argumentując iż nie są inwestorami przedmiotu objętego egzekucją i nie widzą przyczyny, aby go rozbierać. Następnie w dniu 3 czerwca 2016r. organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został odręczony odrębnymi przesyłkami G. N. – O. w dniu 8 czerwca 2016r. i M. O. w dniu 9 czerwca 2016r. W konsekwencji powyższych działań postanowieniem z dnia 4 lipca 2016r. organ nadzoru budowlanego nałożył na M. O. i G. N. – O., na każdego z osobna grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,30m x 8,40m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie na działki nr [..] położonej w K. gmina K. Rozpatrując zażalenie wniesione przez Państwa G. N. – O. i M. O. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 września 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii zaktualizowania się potrzeby nałożenia grzywny we wskazanej wysokości na każdego zobowiązanego z osobna. Wskazano, że jeżeli egzekucji administracyjnej podlega nałożony na większą liczbę zobowiązanych obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego, to każdy z nich z osobna jest zobowiązany w myśl art. 27 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, do wykonania nałożonego obowiązku. O ile obowiązek ten nie jest spełniany, na każdego zobowiązanego powinna być nałożona grzywna w wysokości ustalonej na podstawie art. 124 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii wysokości nałożonej grzywny. W niniejszym przypadku nie ma podstaw do stwierdzenia, że nałożenie na zobowiązanych grzywny w wysokości dopuszczalnej kwoty jest nadmiernie dotkliwe. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia uwzględnia charakter przedmiotowego obiektu, tj.: obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,30m x 8,40m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie na działki nr [..] położonej w K. gmina K. Z dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustaleń (oględziny działki nr [..] dokonane w dniu 20 kwietnia 2015r.) wynika, iż zobowiązani nie wykonali obowiązku nałożonego decyzją administracyjną i tym samym lekceważą naruszenie porządku prawnego w budownictwie. W ocenie organu odwoławczego nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest niezbędne do realizacji nakazanego obowiązku. Z akt sprawy wynika, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektów została wydana w styczniu 2005r. O prowadzeniu postępowania egzekucyjnego w celu przymuszenia do wykonania tej decyzji strony dowiedziały się, kiedy to postanowieniem z dnia 22 marca 2007r. organ I instancji nałożył grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do jego wykonania. Na powyższe postanowienie Państwo G. N.-O. i M. O. złożyli zażalenie. W konsekwencji od marca 2007r. nie rozpoczęto rozbiórki. Fakt ten, pozwala na domniemanie, iż jeżeli zobowiązani nie zostaną przymuszeni grzywną do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki, sami dobrowolnie go nie wykonają. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia stwierdzono, że odnoszą się one do postępowania prowadzonego po uchyleniu postanowieniem z dnia 23 czerwca 2009r. wydanego w przedmiotowej sprawie postanowienia organu I instancji z dnia 22 marca 2007r. W ocenie organu odwoławczego ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy zastosował się do wytycznych zawartych w w/wym. postanowieniu uchylającym, w kwestii sposobu doręczenia korespondencji stronom i wyeliminował uchybienia w powyższym zakresie. Termin na uiszczenie grzywny organ odwoławczy uznał za wystarczający. W skardze na powyższe postanowienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2016 r. i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący kwestionują doręczenie im tytułu wykonawczego z dnia 16 sierpnia 2005 r., czyli decyzji o rozbiórce i powiadomienie o konieczności rozbiórki domku letniskowego. Niedoręczenie tytułu wykonawczego oznacza brak podstaw prawnych do podejmowania jakichkolwiek dalszych działań, co powoduje, że zastosowanie środka egzekucyjnego było bezprawne. Zarzucili tym samym naruszenie przez organy orzekające w sprawie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 8, 9, 10 k.p.a. Według skarżących niedoręczenie decyzji pozbawiło ich możliwości wzięcia udziału w postępowaniu bez własnej winy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że kopię decyzji nakazującej rozbiórkę przesłano skarżącym w dniu 1 marca 2016 r., a tytuł wykonawczy z dnia 3 czerwca 2016 r. został doręczony każdemu ze skarżących: G. N. – O. w dniu 8 czerwca 2016 r., a M. O. w dniu 9 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano postanowienie o nałożeniu na skarżących grzywny w kwocie 10000 zł na każdego z osobna w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. gmina K. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 1, 2 i 4 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2016, poz. 599), zwanej dalej u.p.e.a. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne służy doprowadzeniu do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązku, co wynika z art. 1 u.p.e.a. Obowiązek ten wynika z kolei z tytułu wykonawczego. Podkreślenia wymaga, że postępowanie egzekucyjne nie jest tym etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku i jego wymiarze. Takie kwestie rozstrzygają się na etapie postępowania administracyjnego, które w niniejszej sprawie zostało ostatecznie zakończone, a decyzja rozstrzygająca o rozbiórce wydana w 16 sierpnia 2005 r. przez organ pierwszej instancji nadal pozostaje w obrocie prawnym i jest nadal niewykonana. Zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie może natomiast podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Z całokształtu zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, że podstawą egzekwowanego obowiązku jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 sierpnia 2005 r. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący w jakikolwiek formalny sposób już po wszczęciu postepowania egzekucyjnego i zastosowaniu po raz pierwszy środków egzekucyjnych w 2007 r. kwestionowali doręczenie im decyzji o rozbiórce i starali się wykazać, że nie weszła do obrotu prawnego i nie można z niej wywodzić żadnych skutków prawnych. Skarżący nie zdołali skutecznie podważyć obowiązywania decyzji o rozbiórce z 2005 r. dlatego też decyzja ta jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym i mogła stanowić podstawę wszczęcia egzekucji administracyjnej. Warunki do podjęcia takich czynności egzekucyjnych zaistniały, albowiem zobowiązani nie wykonali nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, co potwierdziły oględziny działki nr [..] przeprowadzone w dniu 20 kwietnia 2015r. W tych okolicznościach organ egzekucyjny podjął decyzję o zastosowaniu jednego ze środków egzekucyjnych zmierzających do przymusowego wykonania nałożonego obowiązku. Zgodnie z wymogami art. 15 § 1 i art. 26 § 1 u.p.e.a. powiatowy organ nadzoru wobec braku dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku rozbiórki upomnieniem z dnia 4 lutego 2016 r. wezwał zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę egzekucji administracyjnej. Po skutecznym doręczeniu tych upomnieniem każdemu ze zobowiązanych, co potwierdzają akta administracyjne, i ustaleniu, że nie wykonali oni nakazu rozbiórki organ nadzoru budowalnego wystawił tytuł wykonawczy wszczynając skutecznie postępowanie egzekucyjne, albowiem tytuł ten został doręczony skarżącej w dniu 8 czerwca 2016 r., a skarżącemu w dniu 9 czerwca 2016 r., co znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Wobec tego zarzuty skargi o braku doręczenia tytułu wykonawczego i tym samym bezprawnym zastosowaniu środków egzekucyjnych należało uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepienieżnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Mając powyższe regulacje na uwadze sąd nie dopatrzył się zasadności wskazanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego. W ocenie sądu w toku postępowania organy podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a postępowanie było prowadzone w sposób, który pogłębiał zaufanie do organów państwa, a także świadomość i kulturę prawną obywateli. Organy działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organy przeprowadziły wszystkie konieczne do wyjaśnienia sprawy dowody. Zebrały w sposób wyczerpujący i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, który został całościowo oceniony, czemu dano wyraz w uzasadnieniu prawnym i faktycznym, które odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Tym samym w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia skargi. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 u.p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. O tych regulacjach skarżących byli informowani. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem zgodnie z art. 127 i 133 § 1 u.p.e.a., obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. Według sądu organy administracji prawidłowo określiły wysokość grzywny kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 u.p.e.a. i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, iż środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, musi być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny uwzględnił prawidłowo długotrwałe powstrzymywanie się skarżących od wykonania rozbiórki (11 lat). Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego wydana została bowiem już w dniu 18 sierpnia 2005 r. Organ egzekucyjny już w 2007 r. podjął próbę zastosowania środków egzekucyjnych wobec braku wykonania nakazanej rozbiórki, ale ze względów procesowych podstawę zastosowania takich środków wyeliminowano z obrotu prawnego. Wskazane okoliczności uprawniają do wniosku, że skarżący uporczywie i długotrwale uchylali się od wykonania nałożonego na nich obowiązku, co uzasadniało zastosowanie przez organy egzekucyjne skutecznego środka motywującego do wykonania obowiązku. Przy tym wyjaśnić należy, że każdy adresat nakazu rozbiórki jest obowiązany do wykonania nałożonego obowiązku, który mieści się w wymienionym w art. 119 § 1 u.p.e.a. pojęciu obowiązku wykonania czynności. Bez względu więc na to czy został wystawiony jeden tytuł wykonawczy, w którym wskazano dwa podmioty zobowiązane, czy też zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, odrębnie na każdego zobowiązanego, każdy z adresatów decyzji zawierającej nakaz wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym dotyczącym rozbiórki obiektu budowlanego, jest w pełnym zakresie odpowiedzialny za wykonanie nakazu. Konsekwencją takiego stanu prawnego jest możliwość egzekwowania od każdego zobowiązanego wykonania tego obowiązku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2016 r., II OSK 591/14, LEX nr 2083581). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., albowiem przedmiotem zaskarżenia uczyniono postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.