II SA/Gd 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia oddalić wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...]. J. D. wniosła skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia z dnia 5 grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzją tą organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania J. D., od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że wnosząca odwołanie nie jest stroną w sprawie. Skarżąca wskazywała, iż jest współwłaścicielką nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością przy ul. [...], na której realizowana ma być inwestycja polegająca na budowie budynku hotelowo-rekreacyjnego i winna być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. J. D. złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r, wskazując, iż w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody w mieniu skarżącej oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego, a także o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu charakter zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu II instancji, której przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego, wyłącza możliwość wstrzymania jej wykonania jak i wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, od której wnoszono odwołanie . W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; komentarz T. Woś do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; komentarz B. Dauter do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160). Zaskarżona decyzja organu II instancji nie posiada tak rozumianej cechy wykonalności. Istotą jej jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie pozbawiony jest statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania ani w sposób dobrowolny, ani w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Sąd zważył również, iż istotą instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) jest zapobieżenie wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji tego typu zagrożeń nie powoduje. Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji Sąd zważył, że zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również – wraz z art. 61 § 3 zd. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Podnieść jednak należy, że art. 135 Prawa o postępowaniu nie znajduje zastosowania, gdy zaskarżonym aktem jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu nie rozstrzyga o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena zatem przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Z tych względów Sąd uznał, że decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Zgodnie z brzmieniem art. 61 § 3 zd. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanką wstrzymania wykonania innych niż zaskarżona decyzja aktów jest pozostawanie przez nie w granicach tej samej sprawy. Skoro charakter zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wyklucza możliwość badania prawidłowości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wykluczyć także należy możliwość rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji objętej postępowaniem odwoławczym, następnie umorzonym decyzją organu II instancji. Wniosek strony skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 7 lipca 2008 r., nr [...] nie mógł zatem zostać uwzględniony. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.