II SA/Gd 612/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2004 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 lutego 2004 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego orzekł o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 -Prawo budowlane / tekst jednolity Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016/ nakazu rozbiórki cokołów pod ogrodzenie wykonanych na działkach o numerach 196/5, 196/6 i 196/7 przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, iż wykonane na przedmiotowych działach elementy betonowe nie miały charakteru fundamentów, lecz cokołów pod ogrodzenie. Zgodnie natomiast z art. 29 i 30 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń pomiędzy działkami nie przekraczających wysokości 2,20 m nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zatem, realizacja cokołów, zdaniem organu pierwszej instancji, nie stanowi samowoli budowlanej. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Z. zarzucił błąd w ustaleniu stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że wykonanie przez inwestorów prace budowlane (fundamenty pod garaże) stanowią cokoły pod ogrodzenie wokół garaży nie wymagające pozwolenia na budowę, a przez to – naruszenie art. 48 prawa budowlanego z 1994r. poprzez przyjęcie, iż wykonane przez inwestorów prace budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej w rozumieniu w/w przepisu. Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o rozbiórce wykonanych prac budowlanych lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 6 sierpnia 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o braku podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane wobec budowy ogrodzenia na działkach nr 196/5, 196/6 i 196/7 przy ulicy [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż W. R. i K. W. są właścicielami przylegających do siebie działek nr 196/5 i 196/6 wydzielonych pod budowę garaży indywidualnych sąsiadujących z działką nr 196/7 wchodzącą w skład nieruchomości przy ulicy [...], należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej. Jak ustalono podczas wizji lokalnej, na w/w działkach, z przekroczeniem granicy z działką 196/7 wykonano cokół betonowy, a na nim słupki ogrodzeniowe oraz częściowo przęsła ogrodzeniowe (kątownik i siatka stalowa). Jak wskazał organ odwoławczy, decyzją z dnia 12 czerwca 2002 r. organ pierwszej instancji nakazał W. R. i K. W. rozbiórkę fundamentów betonowych wykonanych samowolnie na działkach nr 196/6, 196/5 i 196/7 przy ulicy [...]. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy i jednocześnie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż zdaniem organu, brak było podstaw, by wykonany cokół ze słupkami traktować jako fundament pod mający powstać dwuboksowy garaż. Z uwagi na fakt, że J. Z. nie brał jako strona udziału w postępowaniu sprawa była rozpatrywana w trybie wznowieniowym, które potwierdziło merytoryczną prawidłowość decyzji kasacyjnej z dnia 5 listopada 2002 r. (rozstrzygnięcie z dnia 25 listopada 2003 r. nr [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z dnia 20 lutego 2004 r. orzekającą o braku podstaw do wydania w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki cokołów pod ogrodzenie, wykonanych na w/w działkach. Ustosunkowując się do treści odwołania organ odwoławczy wskazał na treść art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając, że ogrodzenia do wysokości 2,20 m nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. W rozpatrywanym przypadku cokół ogrodzeniowy wykonano wzdłuż działek należących do osób prywatnych 196//5 i 196/6 z działką 196/7 należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej oraz częściowo na działce 196/7 w odległości około 1,5 m od granicy z działką 196/5. Z uwagi na fakt, że wykonanie takiego ogrodzenia nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie stanowi ono samowoli budowlanej. W takim przypadku zatem, zdaniem organu odwoławczego, brak jest podstaw do rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane wobec budowy omawianego ogrodzenia. Organ jednocześnie przyznał, że wykonane elementy betonowe mogły być w pierwotnym zamyśle wykonawców fundamentami pod mające powstać garaże, jednakże okoliczności te nie mogły zostać wzięte pod uwagę, gdyż w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie wykazano, że były to fundamenty pod garaże. Przeciwnie, ustalenia wizji lokalnej potwierdziły jednoznacznie, że elementy betonowe, o których mowa stanowią cokół pod ogrodzenie. Organ nadzoru w tej sytuacji nie miał prawa wydawać nakazu rozbiórki w oparciu o domniemanie, będąc obowiązanym opierać się na ustalonych przez siebie faktach. Skargę na powyższą decyzję złożył J.Z., zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez uznanie że wykonane przez inwestorów prace budowlane stanowią ogrodzenie o wysokości nie przekraczającej 2,20 m, nie wymagające pozwolenia na budowę i nie stanowią wymagających pozwolenia na budowę fundamentów pod garaże, a w konsekwencji – naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że wykonane przez inwestorów prace budowlane nie stanowią samowoli budowlanej. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie orzeczenia merytorycznego lub jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ administracyjny. W uzasadnieniu skarżący podał, że ustalenie dokonane przez organ administracji, iż wykonane przez inwestorów prace budowlane nie stanowią fundamentów pod garaż poczynione zostały na podstawie dowodu, jakim są oględziny miejsca (wizja lokalna). Zdaniem skarżącego, organy administracji w ogóle nie wzięły pod uwagę okoliczności, że przeprowadzone oględziny mogły zostać przeprowadzone pobieżnie i nierzetelnie. Nadto, organy w ogóle nie ustosunkowały się do załączonych przez skarżącego do akt sprawy fotografii, które jego zdaniem mają jednakową moc dowodową, jak oględziny. Organom orzekającym w sprawie skarżący zarzucił również brak ustosunkowania się do jego argumentów powołanych w pismach procesowych (pismo z dnia 17 września 2003 r. wraz z fotografiami), w szczególności do twierdzenia, że umieszczenie na fundamentach słupków ogrodzeniowych przez inwestorów miało charakter czynności pozornej i tymczasowej, skrywającej rzeczywisty zamiar wybudowania garażu. Zdaniem skarżącego, w ten sposób organy administracji uchybiły dyspozycji art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., wydana zaś decyzja jest wadliwa i jako taka winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ podał, iż załączone przez skarżącego do akt sprawy zdjęcia zostały przeanalizowane, a wyniki analizy omówiono szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia 25 listopada 2003 r. wydanej w trybie wznowieniowym. W ocenie organu przesłane zdjęcia dodatkowo potwierdzają stanowisko, iż wykonane elementy posiadały formę ogrodzenia. Nadto organ dodał, że faktycznie w chwili obecnej inwestorzy przystąpili do budowy garaży, jednak odbywa się to w oparciu o pozwolenie na budowę, a projekty garaży uwzględniają częściowe wykorzystanie wybudowanych uprzednio cokołów pod ogrodzenie – lecz tylko w granicach własnych działek inwestorów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w niej zarzuty znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym. Rozstrzygnięcie o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane organ oparł na ustaleniu, iż przedmiotowe elementy betonowe stanowią cokoły ogrodzenia, do którego – przy założeniu, że wysokość ogrodzenia oddzielającego sąsiednie działki nie przekracza wysokości 2,20 m – nie stosuje się przepisów tejże ustawy wobec braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bądź dokonania zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). Ustalenie takie poczynione zostało przez organ w oparciu o dowód z oględzin obiektu budowlanego, przeprowadzony w dniu 28 maja 2002 r. oraz 10 lutego 2003 r. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, skarżący wielokrotnie kwestionował te ustalenia, zarzucając, że stwierdzone podczas oględzin cokoły betonowe wraz ze słupkami i przęsłami ogrodzeniowymi stanowią w istocie pozorne urządzenia, zainstalowane przez inwestorów w celu ukrycia rzeczywistego obiektu, jakim są – tj. fundamentem pod budowę garażu. Na dowód powyższego skarżący załączył fotografie z miejsca inwestycji. Dodatkowo skarżący domagał się usunięcia skutków inwestycji, polegających na przekroczeniu zabudowy fundamentów poza granice działki 196/5 i zajęciu część działki o numerze 196/7. W ocenie Sądu argumenty skarżącego zasługują na uwzględnienie. Słusznym jest zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego – art. 7 i 77 k.p.a., nakładających na organ obowiązek rzetelnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy administracji bowiem w żaden sposób nie ustosunkowały się do zarzutów skarżącego i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśniły przyczyn, dla których argumentacji skarżącego nie uznają za uzasadnioną. Podzielić w tym miejscu należy pogląd skarżącego, że zarówno złożone przez niego fotografie, jak i dowód z oględzin przeprowadzony przez pracowników organu mają taką samą moc dowodową. Organ administracji, stosownie do treści art. 80 k.p.a., winien wszystkie dowody ocenić rzetelnie, a ustalenia czynić na podstawie kompletnego materiału dowodowego, w przeciwnym razie naraża się na zarzut dokonywania ustaleń dowolnych. Jako dowolne należy bowiem traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Niedopuszczalne w tym kontekście jest też przyznawanie priorytetu jednym środkom dowodowym ponad inne, w szczególności – dowodom poczynionym przez organ przed dowodami zaoferowanymi przez stronę. W każdym wypadku zaś, organy winny wyjaśnić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przyczyny, dla których jedne dowody zostały uznane za wiarygodne, a innym waloru tego odmówiono. Niewątpliwie tego elementu brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a całkowicie chybiona jest argumentacja organu odwoławczego, że wyjaśnienie tej kwestii zawarł w innej decyzji – z dnia 25 listopada 2003 r. nr [...]. Art. 107 k.p.a. nakłada bowiem na organ stosowne obowiązki w zakresie uzasadniania rozstrzygnięć, a mają one zastosowanie do każdej decyzji w sprawie administracyjnej i brak jest na jego podstawie możliwości uzasadniania rozstrzygnięć pewnych decyzji dla potrzeb kolejnych, czy z powołaniem się na już zapadłe rozstrzygnięcia, choćby wydane w sprawach toczących się pomiędzy tymi samymi podmiotami. Ze względu na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji punktu pierwszego wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego Sąd oparł na treści art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (punkt drugi sentencji wyroku). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien uwzględnić zawarte w treści niniejszego uzasadnienia wywody dotyczące zasad postępowania dowodowego i oceny dowodów zebranych w toku postępowania przed organami administracji. W szczególności podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się wskutek zawiadomienia organów nadzoru o samowolnej budowie fundamentów pod garaże, a przedmiotem skargi nie była budowa ogrodzenia i związanych z tym ustaleń dotyczących wysokości ogrodzenia, czy też zgłoszenia prowadzenia robót, lecz budowa, w ocenie skarżącego , fundamentów z przekroczeniem granicy działki uczestników postępowania . Ewentualne wątpliwości, na które wskazał w uzasadnieniu decyzji organ II instancji wymagały więc wyjaśnienia , tak jak to wyżej wskazano w oparciu wszystkie dowody zebrane w sprawie i po rozpatrzeniu zarzutów skarżącego , które to zarzuty zdaniem skarżącego winny doprowadzić do ustalenia, że doszło do samowoli budowlanej poprzez wybudowanie fundamentów pod garaże bez pozwolenia na budowę. Wprawdzie organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał, że zabezpieczone przez skarżącego zdjęcia z budowy tylko potwierdzają słuszność decyzji organu, że doszło do budowy ogrodzenia wraz z cokołem jednakże twierdzenie nie zostało przez organ w żaden sposób uzasadnione