II SA/Gd 618/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Społecznego Komitetu w G., G. Ż., Z. W., J. T., J. T. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 20 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego postanawia: 1. odrzucić skargę Społecznego Komitetu w G.; 2. umorzyć postępowanie ze skargi G. Ż., Z. W., J. T., J. T.; 3. zwrócić Społecznemu Komitetowi w G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wójt Gminy wnioskiem z dnia 4 grudnia 2002 r. wystąpił o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Gminnej Oczyszczalni w Dz., do rzeki P. Decyzją z dnia 17 kwietnia 2003 r., Nr [...], Starosta wydał pozwolenie wodnoprawne, od którego odwołanie złożył Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic podnosząc, że ścieki odprowadzane są do rowu melioracyjnego, a nie do rzeki i będą negatywnie oddziaływać na jakość wody w jeziorze Ch. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 30 września 2003 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta wydał kolejną decyzję z dnia 22 kwietnia 2004 r., Nr [...]. Rozpoznając sprawę w administracyjnym toku instancji Wojewoda decyzją z dnia 29 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na pojawienie się nowych okoliczności w sprawie oraz błędne zapisy w operacie wodnoprawnym, co do stanu prawnego nieruchomości usytuowanych w rejonie prowadzonej działalności, objętej pozwoleniem wodnoprawnym, zasięgu oddziaływania, jak również obowiązków wobec osób trzecich, w szczególności właścicieli rowu. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające i decyzją z dnia 15 maja 2012 r., Nr [...], udzielił Gminie Dz. pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do ziemi poprzez rów melioracyjny z Gminnej Oczyszczalni Ścieków w Dz. Odwołanie od powyższej instancji złożyli Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic oraz rolnicy z miejscowości P.: J. T., P. G., Z. O., J. G., S. K., Z. W., J. T. i G. Ż.. Rozpoznając odwołanie, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z dnia 20 sierpnia 2012 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 ustawy Prawo wodne, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przez cały czas trwania postępowania w przedmiocie wydania kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie oczyszczonych ścieków z Gminnej Oczyszczalni w Dz. ścieki odprowadzane są do rowu, bez pozwolenia wodnoprawnego, a Gmina jest zobowiązana do ponoszenia podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska. Wskazano na brak uregulowania kwestii własności rowu będącego bezpośrednim odbiornikiem ścieków oczyszczonych. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. podjął wszelkie czynności, aby ustalić krąg stron postępowania. Większość właścicieli gruntów, przez który przebiega rów, nie żyje, a nie wszyscy spadkobiercy złożyli wnioski o przeprowadzenie postępowania spadkowego. Organ I instancji uznał za strony wszystkich użytkowników przedmiotowych gruntów. Podkreślono, że czterech z ośmiu rolników, którzy wnieśli odwołanie wycofało je, z uwagi na porozumienie z Gminą Dz. w przedmiocie użytkowania rowu. Organ wskazał nadto, że zgodnie z art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145), w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a, więc od dnia wejścia w życie tego przepisu tj. 19 sierpnia 2007 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 88, poz. 587) Społecznemu Komitetowi Ochrony Jeziora Ch. i Okolic nie przysługuje status strony. W ocenie organu odwoławczego, Starosta prowadząc postępowanie spełnił wymogi zasady prawdy obiektywnej wyrażone w art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto, wszechstronnie rozważył cały materiał dowodowy i w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, co czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z ustawą Prawo wodne. Z uwagi na odprowadzanie ścieków pośrednio do jeziora Ch., zobowiązano użytkownika do ciągłego monitorowania oddziaływania odprowadzanych ścieków na stan czystości wód jeziora Ch. Odnosząc się do stawianych w odwołaniu zarzutów organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 ust. 5 ustawy Prawo wodne odprowadzanie ścieków do rowu, który jest urządzeniem wodnym, rozumie się jako odprowadzanie ścieków do ziemi. Część ścieków, w sposób naturalny zostanie oczyszczona w rowie, a pozostała część ścieków spłynie do jeziora. Brak jest technicznej możliwości zagospodarowania ścieków z oczyszczalni w Dz. w inny sposób. Proponowane przez odwołujących się skierowanie ścieków do ziemi (do lasu) jest niewykonalne, gdyż metoda długookresowego odprowadzania do ziemi dużych ilości ścieków zawodzi, szczególnie w okresach zimowych oraz byłoby to sprzeczne z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy oczyszczalni w Dz. Jak wynika z akt sprawy zły stan jakości wód jeziora Ch. nie wynika z faktu odprowadzania ścieków z oczyszczalni w Dz., lecz już przed jej wybudowaniem wody jeziora zaliczono do III klasy czystości. Gmina Dz. w zaskarżonej decyzji została zobowiązana na własny koszt utrzymywać cały rów melioracyjny do ujścia do jeziora Ch. Do czasu uprawomocnienia się decyzji ten obowiązek, zgodnie z art. 77 ustawy Prawo wodne, spoczywa na zainteresowanych właścicielach gruntów, na których jest on zlokalizowany. Organ odwoławczy nie potwierdził zalewania łąk przyległych do rowu. Wskazano, że powodem lokalnych podtopień przyległych gruntów, mogła być nienależyta konserwacja rowu, za którą odpowiadają właściciele gruntów, co jednak nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Przy wydawaniu pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rowu nie jest wymagana zgoda właścicieli rowu, gdyż zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne, pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji. Skargę na powyższą decyzję złożył Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic, G. Ż., Z. W., J. T. i J. T. Skarżący podkreślili, że zastosowane przez gminę Dz. rozwiązanie stanowi import ścieków spoza terenu [...] Parku Krajobrazowego na teren tego Parku. Wskazano, że gmina nie posiada zgody właścicieli rowu melioracyjnego na zrzut do niego ścieków. Ścieki z oczyszczalni nie wsiąkają w ziemię, jak wskazuje zaskarżona decyzja, ale spływają do jeziora Ch. degradując jego stan. Stan wód podziemnych jest bardzo wysoki, a rów został wykopany dla odwodnienia okolicznych łąk, a nie w celu ich nawadniania ściekami. Skarżący zaprzeczyli, jakoby nie było innej możliwości odprowadzania ścieków poprzez wpuszczenie ich do ziemi z dala od jeziora, gdzie warunki hydrogeologiczne temu sprzyjają. Skarżący pokreślili, że ekspertyzy specjalistów, które posiadają władze gminy, zalecają taki właśnie sposób zagospodarowania ścieków. W odpowiedzi na skargę Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej wniósł o jej oddalenie w całości. W piśmie procesowym z dnia 31 października 2012 r. skarżący G. Ż., Z. W., J. T. i J. T. oświadczyli, że cofają skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 60 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Sąd uznał cofnięcie skargi za dopuszczalne. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, by cofnięcie skargi zmierzało do obejścia prawa bądź spowodowało utrzymanie w mocy decyzji dotkniętej nieważnością. Wydana przez organ odwoławczy decyzja jest częściowo wadliwa. W decyzji tej wskazano, że została ona wydana po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic, J. T., Z. W., J. T. i G. Ż. Odwołania wniesione przez J. T., P. G., Z. O., J. G., S. K., Z. W., J. T. i G. Ż. podlegały rozpoznaniu i organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną rozpoznającą te odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołania wniesione przez cztery osoby – S. K., P. G., Z. O. i J. G. zostały cofnięte, a Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic nie został przez organ II instancji uznany za stronę postępowania, z uwagi na treść art. 127 ust. 8 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 31 k.p.a. Organ w związku z cofnięciem skargi winien zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniami S. K., P. G., Z. O. i J. G., zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Natomiast w związku z brakiem możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przez Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic, organ winien stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania przez ten podmiot na podstawie art. 134 k.p.a., bowiem w sytuacji wyłączenia przepisem szczególnym o charakterze proceduralnym możliwości wzięcia przez dany podmiot udziału w postępowaniu, brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrywania przez organ legitymacji takiego podmiotu do wzięcia udziału w postępowaniu i wydawania decyzji o umorzeniu postepowania w tym przedmiocie. Rozważając powyższą kwestię Sąd stwierdził, że zaistniałe wadliwości nie uzasadniają stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, bowiem mimo istotnego naruszenia przepisów postępowania, naruszenie to nie ma charakteru rażącego w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. W niniejszej sprawie naruszenie przez organ w decyzji przepisów proceduralnych nie wiąże się z żadnymi istotnymi skutkami, których nie można zaakceptować. Organ zobligowany był do rozpatrzenia skutecznie wniesionych odwołań, winien on zatem wydać decyzję merytorycznie rozstrzygającą sprawę, wadliwości proceduralne nie wpłynęły na merytoryczna treść decyzji, a organ w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał na fakt braku podstaw do wniesienia odwołania przez Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic oraz cofnięcie części odwołań. Powyższe okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania ze skargi G. Ż., Z.W., J. T. i J. T. na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie skargi wniesionej przez Społeczny Komitet Ochrony Jeziora Ch. i Okolic, sąd uznał wniesienie takiej skargi za niedopuszczalne. Stosowanie do art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymację skargową przyznano podmiotom posiadającym interes prawny (legitymację materialną) oraz podmiotom, które, mimo braku takiego interesu, są uprawnione do wniesienia skargi (posiadają legitymację formalną). Do takich podmiotów, oprócz prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich zalicza się również organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób z zastrzeżeniem, że organizacja ta musiała brać udział w postępowaniu administracyjnym. Podmiotom tym przyznana została legitymacja procesowa do wniesienia skargi ze względu na funkcje, do realizacji których zostały one powołane, a prawo wniesienia skargi jest jednym z instrumentów umożliwiających realizację ich zadań. Zgodnie z art. 127 ust. 8 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145), w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 k.p.a., a więc przepisu umożliwiającego organizacji społecznej wzięcie udziału w postepowaniu. Skarżąca organizacja brała udział w postępowaniu administracyjnym, jednak od daty wejścia w życie zmiany Prawa wodnego wykluczającej udział organizacji społecznej w postępowaniu, wprowadzonej ustawą z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. Nr 88, poz. 587), tj. od dnia 19 sierpnia 2007 r. brak było podstaw do jej udziału w postępowaniu. W takiej sytuacji organizacji społecznej nie przysługuje prawo wniesienia skargi na wydaną decyzję. Udział organizacji społecznej w postępowaniu o jakim jest mowa w art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi być udziałem zgodnym z przepisami prawa. Nawet zatem w sytuacji, gdyby organizacja społeczna wzięła wadliwie udział w postępowaniu, to nie przysługuje jej prawo wniesienia skargi na decyzję wydaną w takim postępowaniu. Także okoliczność, że udział tej organizacji w postępowaniu był możliwy na początkowym jego etapie, nie uzasadnia przyznania organizacji społecznej prawa do wniesienia skargi. Wprowadzenie zmiany ustawodawczej eliminującej organizację społeczną z udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego świadczy o woli ustawodawcy wyłączenia kontroli organizacji społecznej w takich sprawach. Konsekwentnie, organizacji tej nie powinno zatem również przysługiwać prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w postępowaniu, w którym w dacie wydawania skarżonej decyzji nie mogła ona uczestniczyć. Powyższe okoliczności uzasadniały odrzucenie skargi Społecznego Komitetu Ochrony Jeziora Ch. i Okolic na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niedopuszczalnej. Brak było podstaw do oddalenia skargi wyrokiem w tym zakresie, bowiem w sprawie nie podlegała badaniu legitymacja materialna skarżącej a jedynie jej legitymacja formalna, a legitymację taką wyłączał przepis szczególny. (por. postanowienie NSA z dnia 4 października 2011 r. II OSK 1959/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r. VII SA/Wa 1746/12 https://cbois.nsa.gov.pl.)