II SA/Gd 619/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia 24 marca 2003 r. nr [[...]] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 26 lutego 2002 r., nr [[...]]. Decyzją z dnia 26 lutego 2002r. Prezydent Miasta działając na podstawie art. 142 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), po ponownym rozpatrzeniu wniosku R. K. działającej w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. D. i T. D. – W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. P. oznaczonej jako działka Nr [[...]], względnie o wypłatę odszkodowania wg obowiązujących aktualnie stawek, orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej wyżej oznaczonej nieruchomości położonej oraz o umorzeniu postępowania administracyjnego w części dotyczącej ponownego ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość. W uzasadnieniu Prezydent Miasta wykonujący jako starosta od 1 stycznia 1999r. zadania z zakresu administracji rządowej jako organ I instancji orzekający w sprawach o zwrot przejętych i nabytych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ustalił ponownie rozpatrując sprawę, że przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. B., oznaczonej jako działka Nr [[...]] o powierzchni 154 m2, stanowiącej własność B. D., nastąpiło w drodze wywłaszczenia dokonanego w trybie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949r. (Dz. U. z 1952r. Nr 4, poz.31) i ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urzędu Spraw Wewnętrznych z dnia 13 lutego 1961r. Nr [[...]], sprostowanego następnie postanowieniem z dnia 7marca 1964r. Ustalono także, iż wnioskodawczynie na podstawie prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 30 kwietnia 1982r. (sygn. akt I Ns 315/82) i z dnia 7 października 1997r. (sygn. akt VII Ns 921/97), są spadkobiercami poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości i na tej podstawie, zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, mogą występować o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i przysługuje im przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Organ wskazał, że wywłaszczona działka Nr [[...]], położona obecnie w G. przy ul. P., stanowi aktualnie własność Gminy Miasta, co ujawnione jest w księdze wieczystej Kw [[...]] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Organ I instancji powołał się na przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. i w dalszej części, rozpatrując wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, organ orzekający dokonał określenia celu, dla którego wywłaszczona została ta nieruchomość, a następnie - w oparciu o ocenę aktualnego stanu gospodarczego wykorzystania działki Nr [[...]], tj. poprzez stwierdzenie czy prace związane z realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej zostały na tej nieruchomości rozpoczęte, dążył do ustalenia jej zbędności lub braku zbędności w całości lub w części. Ustalono, iż przejęcie nieruchomości dokonane zostało, jak wynika to z treści decyzji wywłaszczeniowej, z przeznaczeniem terenu działki - "na budowę bocznicy kolejowej dla centralnej kotłowni osiedlowej c.o. osiedla [[...]]". Przeznaczenie inwestycyjne terenu, w tym również działki Nr [[...]], szczegółowo określone zostało w decyzji o lokalizacji szczegółowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydziału Architektury i Budownictwa Nr [[...]] z dnia 8 czerwca 1962r. oraz Nr [[...]] z dnia 9 września 1964r., w których wykorzystanie całego wywłaszczonego terenu obejmującego obszarem o powierzchni 18.325 m 2 również liczne działki sąsiednie określone zostało na składowisko opału kotłowni. Przyjmując, iż wskazane powyżej zamierzenia inwestycyjne określały cel wywłaszczenia w odniesieniu do przejętej przez Skarb Państwa przedmiotowej działki Nr [[...]], organ ustalił stan obecnego rzeczywistego zagospodarowania i gospodarczego wykorzystywania tej działki, który to stan przesądzałby o kwestii rozpoczęcia lub nierozpoczęcia na tej działce prac związanych z realizacją tego celu, ponieważ zgodnie z przepisem art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznąje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu. Organ ustalił na podstawie przeprowadzonych w dniu 21 marca 2000r. oględzin nieruchomości, że działka Nr [[...]] położona jest między ogrodzeniem przy utwardzonej drodze (dawna ul. B.) a torami kolejowymi i stanowi część terenów kolejowych (pobocze torów kolejowych). Działka stanowi nieużytek gruntowy, jednakże w jej części podziemnej umieszczone są przewody i linie podziemne infrastruktury technicznej (na powierzchni działki widoczny jest otwór studzienki telefonicznej). Ponadto na działce znajduje się metalowy słup, stanowiący fragment nośnika przewodów elektrycznych trakcji kolejowej. W ocenie organu powyższe ustalenia, nie kwestionowane na rozprawie administracyjnej przez wnioskodawczynię, wskazują, iż cel przejęcia nieruchomości określony w decyzji wywłaszczeniowej jako przeznaczenie terenu "na budowę bocznicy kolejowej dla centralnej kotłowni osiedlowej c. o. osiedla [[...]]", w odniesieniu do terenu całej działki Nr [[...]] został zrealizowany, bowiem obecny stan gospodarczego wykorzystywania wywłaszczonej nieruchomości pozwala na stwierdzenie, iż prace związane z realizacją celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, poprzez włączenie terenu tej działki w obszar terenów kolejowych i zagospodarowanie go urządzenia kolejowymi, zostały na tej nieruchomości rozpoczęte i zakończone, co stanowi przesłankę uznania braku zbędności tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nadto organ wskazał, że postępowania wywłaszczeniowe w odniesieniu do działki Nr [[...]] zostało całkowicie zakończone, wydana została ostateczna decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, w wyniku której działka Nr [[...]] przeszła na własność Skarbu Państwa, ustalone zostało też odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości 3.740 zł. Rozstrzygnięcie kwestii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w decyzji wywłaszczeniowej, która stała się ostateczna, definitywnie przesądza iż sprawa o ustalenie tego odszkodowania nie może być przedmiotem ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. K. działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. D. i T. D. – W., wnosząc o jej uchylenie w całości i dokonanie zwrotu nieruchomości lub przyznanie nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartości wywłaszczonej działki albo wypłatę odszkodowania według obecnej wartości rynkowej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 marca 2003r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie wyjaśniające stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość jest zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, co powoduje niemożliwość dokonania zwrotu na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Zgodnie z zebranym przez organ I instancji materiałem dowodowym, działka nr [[...]] położona jest pomiędzy ogrodzeniem przy utwardzonej drodze (dawna ulica B.) a torami kolejowymi i stanowi część terenów kolejowych (pobocze torów kolejowych). Działka stanowi nieużytek gruntowy, jednakże w jej części podziemnej umieszczone są przewody i linie podziemne infrastruktury technicznej. Ponadto na działce jest umiejscowiony słup, stanowiący fragment nośnika przewodów elektrycznych trakcji kolejowej. Wojewoda uzupełniając zgromadzony materiał dowodowy ustalił na podstawie wypisu z rejestru gruntów, iż działka nr [[...]] położona jest obecnie przy ulicy P. w G. - dawna ulica B. W orzeczeniu z roku 1961, o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, cel wywłaszczenia został określony jako budowa bocznicy kolejowej. Zdaniem organu odwoławczego nie można uznać, iż przejęta przez Skarb Państwa działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia zgodnie z art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie może zostać zwrócona spadkobiercom poprzedniego właściciela. Odnosząc się do wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej lub naliczenie i wypłatę odszkodowania wg obecnej wartości rynkowej za wywłaszczoną działkę organ II instancji uznał, że ponowne rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie wobec ustalenia odszkodowania w decyzji ostatecznej z dnia 13 lutego 1961r. nie jest dopuszczalne w świetle przepisu art. 16 par. 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła R. K., zarzucając jej naruszenie art. 156 § 2 kpa przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa przez jego niezastosowanie. Wniosła o uchylenie decyzji w całości, o przyznanie nieruchomości zamiennej odpowiadającej wartości wywłaszczonej działki albo wypłatę odszkodowania według jej obecnej wartości rynkowej. Skarżąca twierdzi, że jak wynika z dokumentacji nieruchomość przy ul. P. w G. została przejęta z mocy prawa nieodpłatnie, a zatem nie może korzystać z ochrony przewidzianej w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. W ocenie skarżącej treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzająca bezprzedmiotowość przyznania nieruchomości zamiennej lub naliczenia i wypłaty odszkodowania nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych, tym bardziej, że odszkodowania w związku z wywłaszczaniem w kwocie 3.740,00 zł. nie zostało nigdy wypłacone właścicielowi. Zdaniem skarżącej oznacza to, że nadal sporna sprawa może być przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego - zgodnie z art. 15 § 2 kpa - z powodu jej niezgodności z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późno zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Jak wynika z bezspornych okoliczności nieruchomość będąca przedmiotem sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub zapłatę odszkodowania stanowi obecnie własność Gminy Miasta i jest wpisana do Księgi wieczystej nr [[...]], prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Natomiast jako organ pierwszej instancji orzekał w sprawie Prezydent Miasta sprawujący funkcję starosty. W myśl art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1531, z późn. zm.) prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz. Na mocy tego przepisu oraz art. 46 ustawy o samorządzie gminnym, które to przepisy nakładają obowiązek reprezentowania gminy w sposób i w zakresie przez te przepisy ustalonym, prezydent miasta jest także ustawowym przedstawicielem strony. Prezydent pozostaje przy tym pracownikiem gminy, co wynika z art. 2 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr poz.), określającej status prawny pracowników samorządowych (pracowników gminy, powiatu i województwa samorządowego). Z kolei w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zgodnie z art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) organem prowadzącym postępowanie jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W odniesieniu do miasta na prawach powiatu prezydent, stosownie do art. 142 w związku z art. 4 pkt 91 lit.b powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest organem właściwym w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, położonych na terenie danego miasta na prawach powiatu. Skoro zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, gminie tej wyznaczona została rola strony. Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, że prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę (por. uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. OPS 1/03, ONSA z 2003r. Nr 4, poz. 115 o treści następującej: w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta). W świetle powyższego, skoro prezydent kieruje bieżącymi sprawami gminy, reprezentuje ją na zewnątrz i jest ustawowym przedstawicielem strony, oznacza to, że zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 4 Kpa przyczyna wyłączenia prezydenta. Jednocześnie pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia oraz sprawowanie wymienionych wyżej funkcji można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki prezydenta (art. 24 § 1 pkt 1 Kpa). Przytoczone wyżej przepisy brzmią następująco: "Art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Pracownik organy administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu, prowadzenie przez prezydenta miasta, sprawującego też funkcję starosty, postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy stroną postępowania jest sama gmina, jest sprzeczne z wyrażoną w art. 8 Kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W myśl przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Oznacza to, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem działania (lub bezczynności) organu wykonującego administrację publiczną, a nie tylko zgodność z przepisami, których naruszenie zarzucono w skardze i wobec tego może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosi skarżący. Zatem w rozpoznawanej sprawie pierwszym zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy prezydent miasta sprawujący funkcję starosty musi się wyłączyć od udziału w postępowaniu, w którym stroną jest gmina. Zdaniem Sądu, mając na uwadze stanowisko zaprezentowane powyżej, taka okoliczność w niniejszej sprawie powinna mieć miejsce. Wyłączenie od udziału w postępowaniu oznacza odsunięcie od wszystkich czynności jakie mogą być podjęte, w tym brak możliwości udzielenia upoważnienia do wydania decyzji jakiemukolwiek innemu pracownikowi urzędu miasta. Tym samym zastępcy prezydenta oraz pozostali pracownicy urzędu miasta nie mogą wydać decyzji w sprawie, ponieważ nie są władni do podejmowania jakiejkolwiek czynności w sprawie z upoważnienia prezydenta miasta, który z mocy prawa podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w tej sprawie (vide: cyt. uchwała NSA z 19 maja 2003r. OPS 1/03). Sąd podziela również pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1992r. w sprawie sygn. akt IV S.A. 404/92 (ONSA z 1993r. z. 2, poz. 50), zgodnie z którym "jeżeli nie ma organu właściwego (vacat) do wydania decyzji administracyjnej (w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz. U. Nr 16, poz. 95, ze zm.), żaden pracownik urzędu gminy nie może być upoważniony przez nieistniejący organ do działania w jego imieniu". Podstawy uchylenia decyzji wyliczone zostały w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Między innymi Sąd uchyli zaskarżoną decyzję, jeżeli w wyniku rozpoznania sprawy ustalił, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd będzie obowiązany wówczas uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi istnienie jednej z przesłanek wznowienia niezależnie od tego, czy naruszenie przepisów prawa procesowego miało wpływ na decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Opisana sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zaistniała przy wydaniu zaskarżonej decyzji przesłanka wznowieniowa skutkuje na mocy powołanych wyżej przepisów koniecznością uchylenia decyzji Wojewody oraz decyzji Prezydenta Miasta. Stosując przepis art. 26 § 3 Kpa, według którego jeżeli wskutek wyłączenia pracowników organu administracji publicznej organ ten stał się niezdolny do załatwienia sprawy, stosuje się odpowiednio § 2, sprawę zatem winien rozpatrzyć Wojewoda, przy czym będzie mógł wyznaczyć do jej załatwienia inny podległy sobie organ (starostę innego powiatu). Zgodnie z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił od orzekania w trybie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd określa czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność mogą być wykonane, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji mają charakter negatywny.