II SA/Gd 619/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Skrzycka - Pilch Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2008 r. sprawy ze skargi E. B., C. B., A. W. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 28 grudnia 2007 r., na podstawie art. 104 § 1 Kpa oraz art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego, usytuowanego na terenie działek nr [...] i [...] w S., wybudowanego w oparciu o decyzję pozwolenie na budowę nr [...] z dnia 5 czerwca 2001r. wydaną przez Wójta Gminy, z uwagi na zrealizowanie robót budowlanych z istotnym odstępstwem od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polegało na zmianie zaprojektowanej lokalizacji budynku poprzez przybliżenie do granicy z działką 559/1 i 564. Zarząd Gminy wyraził zgodę na przybliżenie budynku do granicy z działką 559/1 na odległość 2 metrów, jednakże w ocenie organu w tym wypadku należało wystąpić o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. W odwołaniu od decyzji E. B., C. B., A. W. i J. W. podnieśli, że Zarząd Gminy wyraził zgodę na przybliżenie budynku do granicy z działką 559/1 na odległość 2 metrów, w związku z czym zastrzeżenie organu I instancji jest bezzasadne. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 maja 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 54, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zawiadomienie o zakończeniu robót wpłynęło w dniu 11 grudnia 2007r. Z przedłożonych przez inwestorów dokumentów wynika, że obiekt zrealizowano z odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Odstępstwo polegało na zmianie zaprojektowanej lokalizacji budynku. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu odległość budynku od granicy z działkami 559/1 i 564, których właścicielem jest Gmina, wynosi 4 metry, natomiast inwestorzy wybudowali przedmiotowy budynek w odległości 2 metrów od tej granicy. Z akt sprawy wynika ponadto, że Zarząd Gminy wyraził zgodę na przybliżenie przedmiotowego budynku do granicy z działką [...] na odległość 2 metrów. Art. 36a ustawy Prawo budowlane stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Skoro inwestorzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na dokonanie zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku, zatem zgodnie z art. 54 w związku z art. 57 ust. 1 Prawa budowlanego istniała przesłanka uzasadniająca zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do jego użytkowania. Odnosząc się do odwołania organ wyjaśnił, że uzyskanie zgody od Urzędu Gminy należało traktować jako zgodę właściciela sąsiedniej działki, nie uprawniało ono do przybliżenia budynku bez dopełnienia obowiązku uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesunięcie budynku na odległość 2 metrów od granicy działki 559/1 stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania działki lub terenu i wymagało uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku E.B., C. B., A. W. i J. W. zarzucając naruszenie art. 36a ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwą wykładnię polegające na uznaniu dokonanego za zgodą właściwego organu administracji odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego za odstępstwo istotne, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że Gmina nie działała jako organ administracyjny oraz naruszenie art. 7 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie stwierdzenie jej nieważności. W dopowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 54 ustawy dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 56, poz. 1118 ze zm.). W myśl art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w formie decyzji. Stosownie do art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego w razie zmian nieodstępujących w sposób istotny od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót, do zawiadomienia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć kopie rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego, z naniesionymi zmianami, a w razie potrzeby także uzupełniający opis. W takim przypadku oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. a (o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami), powinno być potwierdzone przez projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego, jeżeli został ustanowiony. Jak wynika z akt sprawy skarżący w dniu 11 grudnia 2007r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na terenie działek nr 560/1 i 563/1 w S. Organ I instancji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokumentów przedłożonych przez inwestorów stwierdził odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego polegające na zmianie lokalizacji budynku poprzez przybliżenie do granicy z działką 559/1 i 564. Stwierdzone odstępstwo uznano za istotne, ponieważ dotyczyło zmiany zagospodarowania terenu działki. W związku z tym organ zgłosił sprzeciw co do użytkowania budynku. Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy zaistniałe odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego można uznać za istotne. Art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis art. 54 Prawa budowlanego nie zawiera katalogu przypadków, których stwierdzenie powodowałoby obowiązek wniesienia takiego sprzeciwu. Również w art. 57 Prawa budowlanego nie zostało określone jakie przypadki należy uznać za istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu lub warunków pozwolenia na budowę, dokonanych podczas wykonywania robót. Ustawą z dnia 16 kwietnia 2004. wprowadzono do ustawy Prawo budowlane art. 36a ust. 5 zawierający katalog działań inwestora uznanych za stanowiące istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego w dacie orzekania przez organ stanowił, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: - zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, - charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, - zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, - zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, - ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz nie wymagają uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi. Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, iż w art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego zawarto wyjaśnienie co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego (wyrok z dnia 5 grudnia 2007r., II OSK 1635/06, niepublikowany). Z treści przytoczonych powyżej przepisów prawa budowlanego wynika zdaniem Sądu, że organ może wnieść sprzeciw, gdy stwierdzi, że doszło do istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę lub obowiązujących przepisów. Zgłoszenie jest korzystnym dla inwestora uproszczeniem procedury uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a ratio legis nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania takiego pozwolenia jest dopuszczenie do użytkowania jedynie obiektów wykonanych zgodnie z obowiązującymi przepisami, zatwierdzonym projektem, a co się z tym wiąże także z planem lub decyzją o warunkach zabudowy, należy przyjąć, że prawnie skuteczne jest zawiadomienie o zakończeniu budowy tylko w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępujacymi w sposób istotny od tych warunków (wyrok NSA z 113 maja 2003 r., IV SA 217/01, niepublikowany). Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że w niniejszej sprawie budowa została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu działki, a polegającym na zmianie lokalizacji budynku poprzez przybliżenie do granicy z działką 559/1 i 564, które wymagało uzyskania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Okoliczność powyższa nie była zresztą w toku postępowania administracyjnego kwestionowana przez skarżących, którzy wywodzili, że posiadają zgodę Zarządu Gminy na przybliżenie budynku do granicy z działką 559/1 na odległość 2 metrów, w związku z czym brak jest podstaw do wniesienia sprzeciwu. W skardze natomiast skarżący stwierdzili, że pismo z dnia 10 lipca 2001r.stanowi potwierdzenie, że odstępstwo od projektu jest nieistotne i niewymagające zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wystąpili bowiem do Urzędu Gminy w celu usunięcia ewentualnych rozbieżności, czy zamierzone przez nich działania stanowią istotne odstępstwo. Urząd Gminy, jako organ kompetentny dokonał takiej oceny, wydając zgodę na wnioskowane odstępstwo, przy czym odstępstwo to uznał za nieistotne, skoro nie rozstrzygnął wniosku w formie decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniom skarżących zgoda Zarządu Gminy na przybliżenie przedmiotowego budynku do granicy z działką [...] na odległość 2 metrów nie powoduje bezzasadności sprzeciwu. W niniejszej sprawie istotne jest bowiem, że skarżący nie uzyskali decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, jak wymaga tego art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Pismo z dnia 10 lipca 2001r. podpisane przez Zarząd Gminy nie jest taką decyzją ani też nie może jej zastąpić. Zdaniem Sądu prawidłowo organ odwoławczy ocenił to pismo jako zgodę właściciela sąsiedniej działki. W dacie wystąpienia skarżących do Urzędu Gminy art. 36a stanowił jedynie, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (ust.1); w przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę (ust.2). Dopiero z dniem 11 lipca 2003r. dodano do art. 36a ust. 3 stanowiący, że inwestor, w przypadku wątpliwości co do charakteru planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, występuje do właściwego organu, dołączając opinię projektanta, o udzielenie informacji, czy odstąpienie to wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Właściwy organ udziela odpowiedzi w terminie 14 dni od dnia przedstawienia planowanych rozwiązań. Nieudzielenie informacji w tym terminie jest równoznaczne z uznaniem planowanego odstąpienia za nieistotne (ust. 4). Stosownie do art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego zadania i kompetencje, o których mowa w art. 36a ust. 4 należą do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji. W dacie wystąpienia przez skarżących do Urzędu Gminy nie było administracyjnego trybu weryfikacji planowanego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w sytuacji gdy inwestor miał wątpliwości co do jego charakteru. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sprzeciw został wniesiony z zachowaniem 21-dniowego terminu określonego w art. 54 Prawa budowlanego. Zawiadomienie o zakończeniu robót wpłynęło w dniu 11 grudnia 2007r., natomiast decyzja z dnia 28 grudnia 2007 r. zgłaszająca sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego została doręczona skarżącym w dniu 2 stycznia 2008r. Dlatego też uwzględniając wszystkie powyższe okoliczności, Sąd nie dopatrzył się niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w związku z czym na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.