II SA/Gd 619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 września 2016 r. nr [..]. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 20 maja 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo informujące o wykonaniu zabudowy korytarza klatki schodowej na wejściu do lokali mieszkalnych nr 9 i 10 przy ul. W. w G. W dniu 19 lutego 2015 r., organ przeprowadził kontrolę, podczas której ustalił, że: przed wejściem do lokalu nr 9 wykonano zabudowę w postaci 2 ścian, na skutek czego powstało pomieszczenie o wymiarach 1,40 m na 1,12 m. Podczas kontroli I. J. oświadczyła, że przedmiotową zabudowę korytarza wykonała właścicielka lokalu nr 9, jej matka – E. T., około 1990 r., po wprowadzeniu się do powyższego lokalu. Zabudowa ta wykonana została z płyt kartonowo – gipsowych i na jej wykonanie nie uzyskano pozwolenia na budowę ani nie zgłoszono powyższych robót do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Powołała się przy tym na: akt notarialny z dnia 17 kwietnia 2009 r., gdzie określono powierzchnię zabudowy lokalu mieszkalnego na 55,90 m2, w skład której wchodzi również powierzchnia przedsionka przed oryginalnym wejściem do lokalu nr 9; wyciąg z operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego A. Ż. – M. z wyliczoną powierzchnią lokalu nr 9, gdzie na rysunku planu mieszkania wrysowano przedmiotową zabudowę korytarza o wymiarach 1,4 m na 1,12 m. W piśmie dniu 25 lutego 2015 r. skarżący stwierdził, że E. T. wybudowała ściany zabudowy przed lokalem nr 9 w 1995 r. Zabudowa korytarza stanowi zagrożenie pożarowe, gdyż wykonana jest ze sklejki lub płyty pilśniowej a w bliskiej odległości znajduje się rura gazowa i kabel elektryczny. Ponadto, zabudowa ta utrudnia ewakuację mieszkańców lokali znajdujących się na II piętrze. Na podstawie zgormadzonych w toku postępowania w sprawie dowodów organ uznał, że zabudowa klatki schodowej przed wejściem do lokalu nr 9 powstała przed 1 stycznia 1995 r. a w tym czasie budowa ścian działowych nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia do właściwego organu. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w art. 44 ust. 1 pkt 2 stanowi bowiem, że pozwolenia na budowę wymaga wykonanie robót budowlanych w istniejącym budynku, obejmujących wymianą fundamentów, słupów lub ścian nośnych, na rozwiązania o innych właściwościach technicznych albo zabezpieczenie budynku przed wpływem eksploatacji górniczej. Organ stwierdził jednakże, że zabudowa przy lokalu nr 9 mogła zostać wykonana w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i pismem z dnia 2 października 2015 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej zabudowy korytarza klatki schodowej na wejściu do lokalu mieszkalnego przy ul. W. w G. W toku postępowania, organ uzyskał "Inwentaryzację klatki schodowej II pietra w budynku mieszkalnym przy ul. W. w G." wykonaną przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych mgr inż. A. W., gdzie wskazano, że: zabudowa usytuowana jest w końcowym odcinku korytarza II piętra; do wydzielenia dwóch przedsionków posłużył częściowo znajdujący się w korytarzu podciąg, pod którym wykonano ściankę z drzwiami wejściowymi o szerokości skrzydeł 90 cm i 85 cm; ścianka o wysokości 208 cm została wykonana z desek; ścianka dzieląca przedsionki między lokalami nr 9 i 10 wykonana została z desek i płyt wiórowych oraz paneli PCV – od strony mieszkania nr 10 i płyty gipsowo – kartonowej od strony lokalu nr 9; sufity podwieszane na stelażach drewnianych; wysokość przedsionków od stropu wynosi 225 cm. Do wykonanej oceny technicznej, w piśmie z dnia 15 marca 2016 r. J. F. – właściciel lokalu nr 12 wniósł zastrzeżenia, podnosząc, że jest ona niepełna i niewystarczająca do wyjaśnienia sprawy. Pismem z dnia 24 marca 2016 r. organ wystąpił więc o uzupełnienie wykonanego opracowania w zakresie oceny zabudowy w kontekście przepisu § 242 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz odnośnie zastosowania do budowy ścian zabudowy materiałów drewnopochodnych. W nowo przedstawionej ocenie technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. E. S. wskazano, że: niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest wykonanie drzwi otwieranych na zewnątrz lokali mieszkalnych w lokalach nr 12, 10 i 11; skrzydła drzwiowe do powyższych lokali powinny się otwierać do środka mieszkań; ściany drewniane zabudowy (przed lokalami nr 9 i 10) należy zabezpieczyć preparatem ogniotrwałym do klasy BS1 dO i obudować płyta GKF do klasy odporności ogniowej El 30; w zakresie instalacji gazowej należy zapewnić ustalenia zawarte w rozporządzeniu MSWiA z dnia 16 sierpnia 1999 r. (Dz.U. Nr 74 poz. 836). W efekcie dokonanych ustaleń, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 lipca 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nałożył na E. T. obowiązek doprowadzenia stanu zabudowy korytarza klatki schodowej na wejściu do lokalu mieszkalnego przy ul. W. w G. do zgodności z prawem poprzez wykonanie, w terminie do dnia 30 września 2016 r., następujących robót budowlanych wynikających z opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. E. S., zamieszczonej w "Inwentaryzacji klatki schodowej II piętra w budynku mieszkalnym przy ul. W. w G." opracowanej przez mgr inż. A. W. z 2016 r.: 1. obie ściany drewniane zabudowy na długości 1,12 m (z drzwiami) i 1,40 m zabezpieczyć preparatem ognioodpornym do klasy BS1 dO; 2. obie ww. ściany obustronnie obudować płytą GKF do klasy odporności ogniowej El 30. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonana zabudowa stanowi przegrodę na drodze ewakuacyjnej korytarza klatki schodowej i może naruszać przepisy dotyczące wymaganej szerokości dróg ewakuacyjnych lub inne określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym § 242 ust. 4. Jednocześnie, jak wskazał, z punku widzenia przepisów przeciwpożarowych materiał, z którego wykonano ściany: drewno lub drewnopochodny jakim są płyty wiórowe (meblowe) jest materiałem podobnym (palnym) i wymaga przeprowadzenia impregnacji właściwym środkiem zabezpieczającym. Sytuacja ta wymagała doprowadzenia wykonanych robót budowlanych – zabudowy klatki schodowej przed wejściem do lokalu nr 9 do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Organ wskazał przy tym, że w toku postępowania nie stwierdzono niezgodności zabudowy korytarza klatki schodowej przed lokalami 9 i 10 z przepisami dot. instalacji i urządzeń gazowych rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych jak i z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozdział 7 - instalacje gazowe). W odwołaniu od tej decyzji J. F. domagał się jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, co spowodowało, iż całokształt materiału dowodowego nie został oceniony prawidłowo; art. 107 § 1 kpa - poprzez przywołanie nieprawidłowej podstawy prawnej oraz nieprawidłowe oznaczenia stron postępowania. W ocenie odwołującego się postawienie dwóch ścian z materiałów palnych na korytarzu przy lokalu nr 9 spowodowało powiększenie tego mieszkania i stanowiło w istocie jego przebudowę, która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego wymagała pozwolenia na budowę. Ponadto, wykonane roboty budowlane doprowadziły do przesunięcia otworu drzwiowego mieszkania nr 9 w okolice otworu drzwiowego mieszkania nr 12 i z uwagi na fakt, że do lipca 2014 r. drzwi lokalu nr 9 otwierały się na zewnątrz dochodziło do przesłaniania wejścia do lokalu nr 12, co stwarzało zagrożenie podczas ewakuacji oraz nastręczało wielu uciążliwości w życiu codziennym. Wykonane roboty budowlane, jak wskazuje odwołujący się, doprowadziły również, że wymagana droga ewakuacyjna z mieszkania nr 9 zważyła się z wymaganych 120 cm do 112 cm a umieszczenie drugich drzwi spowodowało dalsze jej zwężenie do 90 cm. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 15 września 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożonego obowiązku i uchylił ją w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy do dnia 30 grudnia 2016 r. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu w 1990 r. zabudowy (przedsionek do lokalu mieszkalnego nr 9, ze skrzydłem drzwiowym otwieranym do wewnątrz) korytarza klatki schodowej na II piętrze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. W. w G. - było uprawnione, a wydanie decyzji nakładającej, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.-Prawo budowlane, na inwestora obowiązek wykonania robót budowlanych obejmujących doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem – było zasadne. Wybudowanie w 1990 r. ściany działowej w korytarzu klatki schodowej w istniejącym budynku nie wymagało pozwolenia na budowę, gdyż przebudowa obiektu budowlanego nie była w § 44 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. wymieniona wśród robót budowlanych wymagających takiego dokumentu. Tym niemniej, legalnie wykonana przebudowa okazała się niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi co do wymaganej odporności przeciwpożarowej materiałów, z której została wykonana. W celu wyeliminowania, zauważonego przez odwołującego się, nie odniesienia się przez organ I instancji do zarzucanego naruszenia przepisów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy wskazał, że: szerokość drzwi będących wyjściem ewakuacyjnym z pomieszczenia lokalu nr 9 wynosi w świetle 85 cm, spełniając minimalną normę podaną w § 239 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, tj. 0,8 m; natomiast wg regulacji zawartej w § 242 ust. 4, skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą, po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi; przepis ten nie obejmuje realiów przedsionka mieszkania nr 9, ponieważ jego drzwi nie otwierają się w kierunku drogi ewakuacyjnej. Stwierdzone naruszenia należało doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, a sposób osiągniecia tego celu określony został przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w sporządzonej opinii. Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawa prawna decyzji organu I instancji jest prawidłowa. Jeżeli bowiem niesporne jest, że realizacja robót budowlanych, polegających na przebudowie korytarza klatki schodowej dla uzyskania przedsionka lokalu mieszkalnego nr 9, nastąpiła w 1990 r., to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie mają do nich zastosowania, gdyż stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przepisy dotychczasowe (art. 37 i art. 40) stosuje się tylko do obiektów, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r. a robót budowlanych o charakterze przebudowy nie zalicza się do pojęcia budowa. W Prawie budowlanym nie występuje pojęcie "rozbudowa mieszkania". Rozbudowa jest jednym z pojęć składowych, które wypełniają definicję ogólnego pojęcia budowa i dotyczą one wyłącznie obiektu budowlanego. Droga ewakuacyjna z mieszkania nr 9 nie uległa zmniejszeniu do 112 cm szerokości przedsionka w tym mieszkaniu, gdyż drogami ewakuacyjnymi są drogi komunikacji ogólnej a więc w przedmiotowej sprawie jest to korytarz o szerokości 220 cm. Opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opiera się na przepisach techniczno-budowlanych i jest istotnym elementem podjętego rozstrzygnięcia. Organ I instancji wyczerpująco zebrał materiał dowodowy w sprawie. Organ odwoławczy uznał przy tym zarzucony w odwołaniu zarzut nieprzedstawienia, w zaskarżonej decyzji, stron postępowania, jako zasadny i wskazany brak uzupełnił. We wniesionej do Sądu skardze, skarżący domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając przy tym, że wydane zostały one z naruszeniem: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie materiału dowodowego, co spowodowało, iż całokształt materiału dowodowego nie został oceniony prawidłowo; art. 10 § 1 kpa - poprzez brak zawiadomienia przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący zarzucił także, że w wydanych decyzjach nie wskazano przepisów prawa, na podstawie których nakazano doprowadzenie zabudowy przed lokalem nr 9 do odpowiedniej oporności ogniowej. Organy powołały się tylko na inwentaryzację i opinię rzeczoznawcy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolowane postępowanie administracyjne odbywało się na warunkach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że właścicielka lokalu nr 9 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, położonym w G. przy ul. W., przed 1 stycznia 1995 r. przeprowadziła roboty budowlane polegające na wykonaniu przed wejściem do lokalu nr 9 zabudowy w postaci dwóch ścian, na skutek czego powstało pomieszczenie o wymiarach 1,40 m na 1,12 m. Roboty te organy obu instancji zakwalifikowały jako przebudowę, która w czasie budowy nie wymagała pozwolenia na budowę. Wobec tego, organy prawidłowo zastosowały tryb legalizacyjny zawarty w przepisach art. 50 i 51 ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że w wyniku przebudowy tego lokalu nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego, ani jego części, stad też brak było podstaw do rozpatrywania przypadku przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 3) wyjaśniono, że różny zakres regulacji objętych przepisami art. 48 i art. 50 ust. 1 wynika głównie z użytych tam terminów "budowa" i "roboty budowlane", które zgodnie z definicjami zawartymi w art. 3 mają różny zakres pojęciowy. Użycie przez ustawodawcę w art. 48 terminu "budowa" a w art. 50 ust. 1 terminu "roboty budowlane" nie jest przypadkowe, przez termin "roboty budowlane" rozumie się bowiem budowę, a także montaż, rozbiórkę i remont obiektów budowlanych. Termin "roboty budowlane" jest szerszy od terminu "budowa". W związku z tym, art. 50 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48. Z kolei, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16, do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przy czym postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót nie wydaje się, gdy zostały one już wykonane. Stosownie zaś do przepisu art. 51 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 3). Przedmiotem postępowania naprawczego określonego w przepisach art. 51 ustawy są roboty budowlane wykonane w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 ustawy. Tym samym ustalenie zakresu wykonanych robót ma podstawowe znaczenie w tego rodzaju sprawach. Inwestycja przeprowadzona przez inwestorkę w przedmiotowej sprawie polegała na wykonaniu robót budowlanych, których zakres i charakter nie został ustalony i oceniony w sposób nie budzący wątpliwości przez organy nadzoru budowlanego obu instancji. Dotyczy to zwłaszcza oceny możliwości zalegalizowania tychże robót budowlanych w prowadzonym postępowaniu naprawczym. Jak bowiem zasadnie zarzuca skarżący, organu obu instancji nie tylko nie dokonały analizy, ale nawet nie wskazały jakiekolwiek przepisów prawa, które umożliwiłaby wydanie nakazu wykonania wskazanych w decyzji robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że zakres tych robót wynika z opinii rzeczoznawcy. Mimo zarzutów odwołania w tym zakresie, organ odwoławczy ograniczył się zaś jedynie do stwierdzenia, że opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych opiera się na przepisach techniczno-budowlanych. Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie stanu technicznego obiektu budowlanego organy nadzoru budowlanego mogą odwoływać się do opinii rzeczoznawców, jednakże podstawę nakazu wykonania określonych robót budowanych mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem mogą stanowić jednie konkretne przepisy prawa. Brak wskazania takich przepisów świadczy o wadliwości wydanych decyzji. W takiej bowiem sytuacji nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności z prawem wydanej decyzji. Uzasadnienie każdej decyzji powinno spełniać wymogi art. 107 § 3 Kpa, a także odpowiadać wynikającej z art. 11 Kpa zasadzie przekonywania. Nadto ze względu na przedmiot niniejszego postępowania, a mianowicie wykonywanie robót budowlanych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, przeprowadzenie procedury naprawczej nie mogło odbywać się w oderwaniu od oceny uprawnień inwestorki do przeprowadzania jakichkolwiek robót budowlanych w świetle obowiązujących przepisów prawa. Powyższej kwestii organy nie wyjaśniły w żaden sposób, podczas gdy ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Jest to szczególnie istotne w przypadku robót budowlanych prowadzonych w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, ponieważ - w zależności od zakresu planowanych robót budowlanych, wymagana będzie lub nie zgoda takiej wspólnoty na wykonanie tych robót wyrażona w formie uchwały. W szczególności zaś roboty dotyczące części wspólnych nieruchomości, nadbudowy lub przebudowy nieruchomości wspólnej, należy zakwalifikować jako czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu, na których wykonanie inwestor musi posiadać zgodę wspólnoty mieszkaniowej. Podkreślić należy, że brak wymaganej zgody uniemożliwia legalizację robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 roku, sygn. akt II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż "przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...) nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane. Czym innym jest bowiem sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cle budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienia. Z uzasadnienia tej uchwały wynika jednoznacznie, iż Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne badanie, w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uchwale tej wskazano, że "poza przypadkiem określonym w art. 51 ust. 1 pkt 3 (wydanie decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych) nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego - prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor z własnej inicjatywy przerwał roboty budowlane i nie zamierza ich kontynuować, jak też nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane (art. 4 Prawa budowlanego), skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa". Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wyraźny zróżnicował dwie kwestie - kwestię możliwości zastosowania normy art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, przewidującej obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz kwestię badania w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 51 ustawy - Prawo budowlane prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wypowiadając się przeciwko możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, że badanie tytułu prawnego do nieruchomości w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 tej ustawy powinno odbywać się w ramach prowadzonego postępowania dowodowego. Podkreślić należy, że ustawodawca nałożył na inwestora, zamierzającego zrealizować roboty budowlane, pozostające w sferze zainteresowania organów administracji, obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Badanie przez organy nadzoru budowlanego tytułu prawnego do nieruchomości wynika z konieczności respektowania wyrażonej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony własności, znajdującej konkretyzację w przepisach art. 222 - 231 Kodeksu cywilnego oraz konieczności zapewnienia spójności systemu prawa - rozwiązań przyjętych w prawie administracyjnym i prawie cywilnym. Rozwiązanie takie sprzyja poczuciu bezpieczeństwa prawnego i kształtowaniu zaufania obywateli do opartych na przepisach prawa działań organów władzy, w tym przypadku organów administracji oraz sądów powszechnych, których rozstrzygnięcia nie powinny być ze sobą sprzeczne. Organ nadzoru budowlanego, stosując art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, winien zatem dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może zobowiązać strony do wykonania robót na części nieruchomości, do której strona nie ma tytułu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 listopada 2011 roku, sygn. akt II SA/Gd 679/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 489/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy obu instancji rozpatrując kontrolowaną sprawę nie dokonały ustaleń w powyższym zakresie. Nadto, w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyczerpujące ustalenie zakresu prac przeprowadzonych przez inwestorkę i ustalenie działań niezbędnych do ich legalizacji w trybie art. 51 ustawy. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie odzwierciedla ustalonego stanu faktycznego i tym samym nie uzasadnia podjętego rozstrzygnięcia zmierzającego do legalizacji zaistniałej samowoli. W ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy organy w niewystarczający sposób zbadały możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższe uchybienia w zakresie należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z wymaganiami art. 7 i 77 § 1 Kpa, a także naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez pominięcie kwestii dotyczącej dysponowania nieruchomością na cele budowlane zdecydowały o uwzględnieniu skargi. Mając na względzie powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W pierwszej kolejności organ administracji wyjaśnić powinien kwestię uprawnień do prowadzenia robót budowlanych w aspekcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W następnej kolejności winien poczynione w sprawie ustalenia odnieść do obowiązujących wymogów techniczno-budowlanych i określić najwłaściwszy sposób doprowadzenia samowoli do stanu zgodnego z prawem.