II SA/Gd 623/15

Dnia 19 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. R. na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 roku, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. R. R. wniosła skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2015 roku. Decyzją tą organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia 25 czerwca 2015 roku o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu J. C. pozwolenia na budowę zjazdu z drogi powiatowej nr [...] działka nr [...] kategoria IV na działkę nr [...], stanowiąca drogę dojazdową do działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym M. w gminie S., umorzył postępowanie odwoławcze. W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Na nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją prowadzone są prace budowlane, których realizacja w całości doprowadzi do trudnych do odwrócenia skutków. Ponadto realizowane prace prowadzą do osuwania się gruntu i dewastacji ogrodzenia działki należącej do skarżącej, co uzasadnia powstanie znacznej szkody. Rozpoznając powyższy wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności, jednakże sąd na wniosek skarżącego może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu ani charakter zaskarżonej decyzji organu II instancji, ani twierdzenia zawarte w uzasadnieniu wniosku, nie przemawiają za wstrzymaniem jej wykonania. W doktrynie jednolicie przyjmuje się, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania (por. P. Tarno w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2004, str. 122; komentarz T. Woś do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis, Warszawa 2005, str. 295-296; komentarz B. Dauter do art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w: B. Dauter, B. Gruszyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wydanie II, Zakamycze, Kraków 2006, str. 160). Zaskarżona decyzja organu II instancji nie posiada tak rozumianej cechy wykonalności. Istotą jej jest umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że podmiot wnoszący odwołanie pozbawiony jest statusu strony postępowania. Rozstrzygnięcie tego rodzaju nie nadaje się do wykonania zarówno w sposób dobrowolny, czy też w drodze egzekucji, stwierdza bowiem jedynie pewien stan faktyczny i prawny. Nie istnieje zatem jakikolwiek stan rzeczy, którego spowodowanie byłoby wymagane poprzez wykonanie tejże decyzji. Sąd zważył również, że istotą instytucji ochrony tymczasowej (wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji) jest zapobieżenie wyrządzeniu znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu II instancji – w ocenie Sądu - tego typu zagrożeń nie powoduje, albowiem nie jest decyzją w sposób merytoryczny rozstrzygającą o prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Jedynie zaś w odniesieniu do decyzji merytorycznej można byłoby rozpatrywać zasadność argumentacji wniosku, sprowadzającej się do przedstawienia następstw prowadzenia prac objętych decyzją organu pierwszej instancji. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten stanowi podstawę prawną do przeprowadzenia przez sąd kontroli rozstrzygnięć podjętych przez organ I instancji w toku rozpoznawania skargi na akt lub czynność podjęte przez organ odwoławczy. Uzasadnia on również - w związku z art. 61 § 3 zd. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności lecz również aktu lub czynności poprzedzających zaskarżony akt lub czynność. Przepis art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu nie znajduje jednak zastosowania w sprawie, w której aktem zaskarżonym jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Decyzja tego typu, jak już wskazano powyżej, nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości decyzji objętej odwołaniem, zamykając jednocześnie drogę do merytorycznego rozpatrzenia odwołania. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji ogranicza się zatem wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów dotyczących podstaw umorzenia postępowania odwoławczego. Dlatego też decyzja organu I instancji - poprzedzająca zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję, nie mieści się w granicach sprawy, o jakich mowa w art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 2352/02 wraz z glosą aprobującą Z. Kmieciaka w OSP z 2007 r., nr 3, poz. 25). Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniosek strony skarżącej za bezzasadny i na podstawie wskazanych powyżej przepisów, a w szczególności art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.