II SA/Gd 624/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16 marca 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200,- zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2010r. Starosta odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz J. C. za nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] o powierzchni 820m2 położoną we W. obręb 04 k.m.4, dla której Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. prowadzi księgę wieczystą KW Nr [...]. Sprawa była rozpatrywana przez organ po uchyleniu przez Wojewodę decyzji z dnia 25 marca 2009r., ustalającej odszkodowanie od Gminy W. W decyzji kasacyjnej z dnia 5 czerwca 2009r. Wojewoda zalecił wyjaśnienie czy działka [...] rzeczywiście została przeznaczona pod drogę publiczną. W szczególności zaś wskazał, że organ instancji powinien przeanalizować plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzony decyzją Naczelnika Miasta dnia 15 grudnia 1987r. oraz aktualnie obowiązujące akty z zakresu planowania i zagospodarowania rejonu, w którym leży działka nr [...]. Nadto zalecono rozważenie wystąpienia z wnioskiem o uregulowanie przez Wojewodę stanu prawnego nieruchomości w trybie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W uzasadnieniu decyzji z dnia 16 marca 2010r. Starosta stwierdził, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podziału działki nr [...], zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 4 maja 1988r., wydaną na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Miasta W. z dnia 14 października 2009r. działka nr [...] według stanu na dzień 27 maja 1990r. wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod składy miejskie, w tym skup surowców wtórnych i drobne obiekty przemysłowe. Decyzja z dnia 22 grudnia 2009r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę W., wskazując, że powstała w wyniku podziału działka [...] nie była przeznaczona pod budowę ulicy. Nie sposób zatem stwierdzić czy Skarb Państwa stał się rzeczywiście właścicielem tej działki ani też kiedy miałoby to nastąpić. Starosta stwierdził, że działka nr [...] nie przeszła na mocy decyzji Naczelnika Miasta z dnia 4 maja 1988r. na własność Skarbu Państwa jako nieruchomość przeznaczona pod budowę ulicy i nadal powinna stanowić własność skarżącego. Nie sposób stwierdzić na jakiej podstawie Sąd Rejonowy w W. Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych w P. dokonał wpisu prawa własności Skarbu Państwa opierając się na decyzji podziałowej. Decyzja zatwierdzająca podział powinna ściśle określać przebieg drogi, a organy administracji zatwierdzając podział winny ograniczyć się do określenia działki, która zostaje wydzielona pod budowę ulicy. Decyzja podziałowa wydana na wniosek skarżącego miała na celu uregulowanie spraw formalno-prawnych i nie wskazano w niej, że działka [...] została przeznaczona pod budowę ulicy bądź drogi publicznej, nie wskazano także ścisłego oznaczenia pasa drogowego. Z zaświadczenia Urzędu Miasta W. z dnia 14 października 2009r. wynika, że w dacie wydawania decyzji obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] z dnia 25 kwietnia 1978r. Zgodnie z jego ustaleniami działkę nr [...] wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod składy miejskie, w tym skup surowców wtórnych i drobne obiekty przemysłowe. Nie ma więc wątpliwości, że nie była przeznaczona pod budowę ulicy. W niniejszym przypadku brak jest podstaw do twierdzenia, że nieruchomość ta kiedykolwiek została przeznaczona pod budowę drogi publicznej (ulicy) i kiedykolwiek stałą się własnością Skarbu Państwa, co potwierdza także Wojewoda. W odwołaniu od tej decyzji J. C. stwierdził, że o wydzieleniu działek [...] i [...] pod budowę ulic świadczy pismo Urzędu Miejskiego we W. z dnia 22 sierpnia 2001r. Starosta przyjął w decyzji, że działka jest przeznaczona pod składy miejskie w tym skup surowców wtórnych i drobne obiekty przemysłowe. W decyzji podziałowej wskazano, że zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działka jest przeznaczona pod rzemiosło średnio uciążliwe – usługowe z możliwością zabudowy mieszkalnej. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 czerwca 2010r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 marca 2010r. Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] nigdy nie stanowiła drogi (ulicy) w rozumieniu przepisów uprawniających do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg (ulic). Ani z treści decyzji, ani zapisów ujawnionych w rejestrze gruntów czy księdze wieczystej nie wynika aby na nieruchomości miała zostać bądź została faktycznie urządzona droga. Zarówno w rejestrze gruntów, jak i księdze wieczystej działka nr [...] oznaczona jest jako grunt orny. Stan taki potwierdza również faktyczne zagospodarowanie działki. Nadto organ wskazał na zaświadczenie Urzędu Miasta W. dotyczące obowiązującego w dacie podziału planu. Organ odwoławczy stwierdził, że skoro w obrocie prawnym nie ma decyzji podziałowej, w wyniku której działka [...] przeznaczona została pod drogę i przeszła na własność Skarbu Państwa, to postępowanie powinno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Odmowa ustalenia odszkodowania nie stanowi jednak istotnego naruszenia prawa mającego wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w zw. z art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skarżący wskazał, że na podstawie decyzji o podziale dokonano wpisu prawa własności Skarbu Państwa. Wydzielona działka była przeznaczona pod budowę ulicy, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego we W. z dnia 22 sierpnia 2001r., a także kształt tejże działki. Nadto sąsiednie działki, stanowiące dalszy ciąg tej samej drogi, zostały wykupione przez Gminę właśnie na cel budowy drogi. Niewątpliwe jest, że skarżący utracił własność działki [...]. Każda zaś utrata własności na rzecz Skarbu Państwa rodzi konieczność zapłaty odszkodowania na rzecz byłego właściciela. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że w świetle okoliczności sprawy brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania, jako że działka nie została wydzielona pod drogę publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja dotycząca odszkodowania za nieruchomość wydzieloną w wyniku podziału dokonanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 1 pkt 5 starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Obowiązujący w dacie wydawania decyzji art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, co następuje: 1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. 2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. 3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. 4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej. 5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przedmiotowa działka nr [...] została wydzielona z działki nr [...] na podstawie zezwalającej na podział decyzji Naczelnika Miasta z dnia 4 maja 1988r., wydanej na wniosek skarżącego, na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 20-21 ustawy z dnia 24 października 1994r. Prawo budowlane i zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania działki nr [...], zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta dnia 15 grudnia 1987r. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma zatem czy działka nr [...] wydzielona została pod budowę ulicy. W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że w art. 12 ust. 5 ustawy (a w późniejszym okresie w art. 10 ust. 5) chodzi o grunty wydzielone z nieruchomości, objętej podziałem na wniosek właściciela, pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału. W kwestii tej wypowiedział między innymi się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 29 marca 1993 r. w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993/1/17). Nadto wskazać należy, że skoro podział nieruchomości może nastąpić tylko w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to ulica powinna być przewidziana w obowiązującym w dacie dokonywania podziału planie. Decyzja zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego projekt stanowi podstawę wpisu prawa własności gminy w odniesieniu do działki wydzielonej pod budowę ulicy (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 1 września 1993r., III CZP 84/93, OSP 1994/9/170). Wskazać jednakże należy, że wpis do księgi wieczystej nie stanowi przesłanki do ustalenia odszkodowania. Stąd też nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej odszkodowania okoliczność czy wpis taki został dokonany czy też nie (zob. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005r., I SA/Wa 32/05, LEX nr 198973). Skutkiem zaś tego twierdzenia i zarzuty skarżącego oparte na wpisie prawa własności Skarbu Państwa w odniesieniu do działki [...] nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu sprawa niniejsza nie została w sposób należyty wyjaśniona. Przede wszystkim wskazać należy, że orzekające w sprawie organy zamiennie posługiwały się pojęciami ulica i droga publiczna, podczas gdy nie są to terminy tożsame. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji podziałowej drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika natomiast, że ulica to droga na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, wydzieloną liniami rozgraniczającymi, która jest przeznaczona do obsługi bezpośredniego otoczenia oraz umieszczania urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych. Działka wydzielona na podstawie art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z przeznaczeniem do obsługi nowych działek nie musiała być zatem zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., I OSK 1091/08, LEX nr 552271 w odniesieniu do art. 10 ust. 5 ustawy). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie konieczne było sięgnięcie do tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie zatwierdzenia podziału nieruchomości skarżącego, gdyż tylko szczegółowa analiza jego treści może pozwolić na ustalenie czy plan ten przewidywał przebieg ulic dojazdowych do wyodrębnionych w następstwie podziału nieruchomości skarżącego działek. Rozstrzygając niniejszą sprawę organy obu instancji ograniczyły się do stwierdzenia, na podstawie zaświadczenia Urzędu Miasta W. z dnia 14 października 2009r., że działka nr [...] wchodziła w skład terenu przeznaczonego pod składy miejskie, w tym skup surowców wtórnych i drobne obiekty przemysłowe. W tej sytuacji Sąd nie ma możliwości przeprowadzenia oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez orzekające w sprawie organy administracji w tym zakresie. Organy nie przeanalizowały wskazanego w treści decyzji zatwierdzającej podział planu realizacyjnego zagospodarowania działki nr [...] zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta z dnia 15 grudnia 1987r. Nadto organy nie przeprowadziły dowodu z akt administracyjnych sprawy dotyczącej podziału, a ustalenia w niniejszym postępowaniu dokonywane były wyłącznie na podstawie decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu wskazane było natomiast wyjaśnienie treści złożonego przez skarżącego wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości w tym załączonego do niego projektu podziału. Braki w powyższym zakresie również uniemożliwiają dokonanie przez Sąd stosownej oceny prawnej. Organ prowadzący postępowanie administracyjne, zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 Kpa. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 Kpa). Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa). Ponadto stosownie do art. 80 Kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 Kpa). Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania. W rozpatrywanej sprawie organy winny były dokonać szczegółowych ustaleń dotyczących wydzielenia działki nr [...] z uwzględnieniem w szczególności dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych postępowania w przedmiocie podziału oraz treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena tych okoliczności powinna zaś wynikać z uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 Kpa). Z tego też względu uzasadniony jest wniosek, iż zarówno zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.