II SA/Gd 624/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 maja 2025 r. sygn. akt SKO Gd/5951/23 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 10 lipca 2017 r. Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "MOPS") w Pruszczu Gdańskim, działając z upoważnienia Burmistrza Pruszcza Gdańskiego (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), przyznał M. J. (dalej: "Strona", "Skarżąca") na dzieci: M. J. i O. J. świadczenia wychowawcze w kwocie po 500 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. Pismem z 20 października 2021 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda") poinformował Burmistrza, że do sprawy M. J. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w odniesieniu do dzieci M. J. i O. J. od 1 kwietnia 2015 r. do chwili obecnej. W związku z powyższym Burmistrz pismem z 27 października 2021 r. zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia swojej decyzji z 10 lipca 2017 r. Decyzją z 2 grudnia 2021 r. Burmistrz, na podstawie art. 16 ust. 1, 2 i 6, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) oraz art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", uchylił swoją decyzję z 10 lipca 2017 r. przyznającą Stronie prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. J. i O. J. w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. Powyższa decyzja została wysłana na adres zamieszkana Strony, gdzie została odebrana przez pełnoletniego domownika w dniu 9 grudnia 2021 r. Wnioskiem z 11 października 2023 r. M. K. (dawniej J.) wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 2 grudnia 2021 r., składając jednocześnie odwołanie od tej decyzji. Uzasadniając wniosek o przywrócenie terminu Strona podała, że po otrzymaniu decyzji z 2 grudnia 2021 r. uzyskała w MOPS informację, iż ostateczną decyzję w sprawie podejmie Wojewoda w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Strona wskazała również, że 2 października 2023 r. odebrała decyzję Wojewody z 26 września 2023 r. zobowiązującą ją do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami za opóźnienie. Natomiast w dniu 10 października 2023 r. Strona uzyskała w kancelarii adwokackiej informację, że od decyzji z 2 grudnia 2021 r. miała prawo wnieść odwołanie i tam została dopiero poinformowana, że odwołanie wnosi się do Kolegium. Podkreślono, że taka informacja nie została zawarta w decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego Strona podniosła, że została wprowadzona w błąd przez pracowników MOPS o braku konieczności podjęcia kroków prawnych co do decyzji Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. Dodatkowo sama ta decyzja pozbawiła Stronę możliwości wniesienia odwołania wobec błędnego pouczenia, a w zasadzie jego braku, utwierdzając ją w przekonaniu, że informacje uzyskane w MOPS są właściwe. Takie przekonanie Strona miała cały czas, albowiem od 2021 r. do października 2023 r. nie otrzymała w tej sprawie żadnej korespondencji. Mając powyższe na uwadze podniesiono, że brak zawinienia w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania jest oczywisty, gdyż Strona została pozbawiona obiektywnych możliwości podjęcia określonych czynności prawnych. Organ pierwszej instancji nie pouczył jej bowiem właściwie o trybie złożenia odwołania, co stanowi ograniczenie prawa Strony do obrony, zaś Strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności. Postanowieniem z 20 maja 2025 r. Kolegium, na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 127, art. 127a, art. 128, art. 129 i art. 134 k.p.a. wskazując następnie, że warunkiem skuteczności (możliwości rozpoznania merytorycznego) wniesionego odwołania jest m.in. zachowanie czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy jest zawsze zobowiązany zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w terminie, a w przypadku stwierdzenia, że został on przekroczony - do stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. Powtórzono, że gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż środek zaskarżenia został złożony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosowania się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu decyzja staje się bowiem ostateczna, a jej trwałość korzysta ze wzmocnionej ochrony, co oznacza, że rozpoznanie odwołania wniesionego po tym terminie, w sytuacji gdy nie został on przywrócony, stanowiłoby naruszenie ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. W konsekwencji wydana przez organ odwoławczy decyzja zostałaby podjęta z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadniałoby wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Kolegium zaakcentowało, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Rozpoznanie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony na wniosek strony stanowiłoby rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i nieuprawnione naruszenie trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że decyzja Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. została skutecznie doręczona Stronie za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 9 grudnia 2021 r., zaś datowane na dzień 11 października 2023 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 17 października 2023 r., a więc niemal 2 lata po wprowadzeniu zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego. Końcowo Kolegium wskazało, że postanowieniem z 20 maja 2025 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. W skardze na postanowienie Kolegium z 20 maja 2025 r. M. K., reprezentowana przez pełnomocnik będącą adwokatem, zarzuciła mu naruszenie: 1. art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania prawidłowości doręczenia Skarżącej decyzji Burmistrza w dniu 9 grudnia 2021 r., podczas gdy za prawidłowe i faktyczne doręczenie tego aktu - wobec braku pouczenia Strony o przysługujących jej środkach odwoławczych - powinno być uznane z dniem 10 października 2023 r.; 2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona; 3. art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 80 w zw. z art. 107 k.p.a., do którego doszło w związku z nieuzasadnioną w żaden sposób odmową nieuwzględnieniem zarzutów wniosku o przywrócenie terminu; 4. art. 7 i art. 77 k.p.a., do którego doszło w związku z nieprzeprowadzeniem przez organy administracyjne z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego w sprawie i nie uchylenie w związku z tym zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu odwoławczym wg norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że Kolegium w zaskarżonym postanowieniu skupiło się w znacznej części jego uzasadnienia na przywołaniu przepisów prawa, nie analizując i nie wnikając w stan faktyczny sprawy, jaki miał miejsce i nie poddając gruntownej analizie argumentacji Skarżącej i wskazanych regulacji prawnych dotyczących zasadności przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie trudno nie zaakceptować faktu, że uzyskane przez Skarżącą informacje w MOPS w zakresie braku konieczności podjęcia kroków prawnych były błędne. Po drugie, sama decyzja pozbawiła Stronę możliwości odwołania wobec błędnego pouczenia, a w zasadzie jego braku i tym samym utwierdzając ją w przekonaniu, że informacje uzyskane od pracowników MOPS są właściwe. Zaznaczono, że takie przekonanie Strona miała cały czas, albowiem od 2021 r. do października 2023 r. nie otrzymała w tej sprawie żadnej innej korespondencji. Tym samym, brak zawinienia Skarżącej w niedochowaniu terminu do złożenia odwołania w ustawowym terminie jest oczywisty, albowiem została ona pozbawiona obiektywnych możliwości podjęcia określonych czynności procesowych, a Kolegium skupiło się jedynie na dacie doręczenia Skarżącej decyzji, nie wnikając w fakt braku dalszych niezbędnych i wymaganych prawem wymogów, tj. fakt braku pouczenia Strony w sposób właściwy o trybie złożenia odwołania. Powtórzono, że Strona dowiedziała się o rzeczywistym stanie prawnym już po upływie ustawowego terminu do dokonania takich czynności procesowych wskutek uzyskania tych informacji w kancelarii adwokackiej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazano, że za błędne pouczenie uznaje się sytuację, w której przedstawione w decyzji pouczenie jest poprawne od strony formalnoprawnej, jednak niepełne. Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z całkowitym brakiem wskazania organu, do którego należy złożyć odwołanie oraz z ewidentnym wprowadzeniem jej w błąd przez pracowników MOPS. Końcowo, odwołując się do poglądów doktryny, podniesiono, że ze względu na ochronę wynikającą z art. 9 k.p.a. kwestia nieznajomości prawa w prawie administracyjnym nie wywołuje takich skutków jak w innych gałęziach prawa. Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 maja 2025 r., którym stwierdzono uchybienie przez M. K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 2 grudnia 2021 r. uchylającej decyzję tego organu z 10 lipca 2017 r. przyznającą Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. J. i O. J. w okresie od 1 lipca 2017 r. do 30 września 2017 r. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany - w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 845/21). Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to Kolegium nie mogło przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązane był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. została wysłana na adres zamieszkana Skarżącej, gdzie została odebrana przez pełnoletniego domownika w dniu 9 grudnia 2021 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, ww. decyzja zawierała pouczenie o przysługującym odwołaniu. Wprawdzie w pierwszej części pouczenia wskazano, że "od niniejszej decyzji stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania za pośrednictwem tutejszego Ośrodka w terminie 14 dni od daty doręczenia", a więc opisano wyłącznie tryb wnoszenia odwołania, nie zaś organ właściwy do jego rozpoznania, to w dalszej jego części wskazano, że "Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna, co oznacza brak możliwości zaskarżenia decyzji do SKO w Gdańsku" (podkreślenie Sądu). Skarżąca nie kwestionuje faktu zapoznania się pouczeniem, wobec czego powinna dostrzec, że Burmistrz pośrednio wskazał właściwy organ odwoławczy w podkreślonym przez Sąd fragmencie. Zdaniem Sądu całościowe odczytanie spornego pouczenia pozwala na uznanie, że jest ono prawidłowe, bowiem choć nie zostało skonstruowane według standardowego wzoru, to ostatecznie zawiera wszystkie niezbędne elementy. Kolegium prawidłowo ustaliło, że decyzja Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. została doręczona Skarżącej w dniu 9 grudnia 2021 r. Począwszy od dnia następującego po dacie doręczenia zaczął biec czternastodniowy termin do złożenia odwołania. W związku z tym termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 23 grudnia 2021 r., zaś Skarżąca odwołanie od ww. decyzji złożyła w dniu 11 października 2023 r., zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Skoro odwołanie Skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione po upływie terminu organ odwoławczy był zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że Kolegium dokonało wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 134 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]