II SA/Gd 625/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi M. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących M. i A. B. kwotę 755 zł (siedemset pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr [...] nakazał M. i A. B. rozbiórkę pełniącego funkcję letniskową obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, o wymiarach 9,25 m na 9,3 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce 523/4 położonej w K. B. gmina K. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i A. B. zarzucili nieustalenie przez organ daty wybudowania przedmiotowego obiektu oraz przeprowadzenie postępowania bez udziału strony. Decyzją z dnia 10 marca 2004 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 80 ust. 2 pkt 2. art. 83 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016) oraz art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obiekt, jak to ustalił organ l instancji, został wzniesiony w 1994 r. na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują szczególne rygory określone przez ustawę z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody Gdańskiego nr 5/94 w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i stworzenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz. Woj. Gdańskiego Nr 27, poz. 139 ze zm.), które zakazują między innymi lokalizacji i budowy domów letniskowych na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Zostały zatem spełnione przesłanki określone w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku obligujące do zastosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 roku (obiekt wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r.), którego art. 37 ust. 2 pozwala organom nadzoru budowlanego na nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie taka okoliczność zachodzi, gdyż obiekt stanowiący przedmiot postępowania został wzniesiony na terenie objętym szczególną ochroną, która istniała w dacie orzekania przez organ administracji. Ponadto organ l instancji prawidłowo zawiadomił skarżących pismem odebranym w dniu 12 maja 2003 r. o wszczęciu postępowania oraz o mającej się odbyć w dniu 2 czerwca 2003 r. wizji lokalnej, w której brał udział A. B. i złożył do protokołu oświadczenie, że obiekt został wzniesiony w 1994 r. Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i A. B. zarzucając błędne ustalenie przez organ II instancji daty wzniesienia przedmiotowego obiektu, wskazując, że przedmiotową nieruchomość nabyli w 1998 roku i nie posiadają jednoznacznej wiedzy, kiedy znajdujący się na niej obiekt budowlany został wzniesiony. Brak przesłuchania w tym zakresie sąsiadów oraz poprzednich właścicieli stanowi istotne naruszenie postanowień art. 77 i 10 Kpa. Ponadto skarżący podnieśli, że w ich przekonaniu nie zaszła ważna przyczyna uzasadniająca nałożenie obowiązku rozbiórki. Wyrokiem z dnia 29 marca 2006r. w sprawie II SA/Gd 257/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wątpliwości w sprawie w głównej mierze odnoszą się do prawidłowości przyjętych ustaleń faktycznych co do daty wzniesienia obiektu budowlanego, a nie interpretacji przepisów prawa materialnego. Sąd stwierdził równocześnie, że organy administracji oparły się na niebudzącym zastrzeżeń oświadczeniu A. B. złożonym w trakcie oględzin, a jego treść z punktu widzenia oceny dowodów nie powinna podlegać dyskusji, ponieważ skarżący nie ma interesu prawnego we wprowadzaniu organów administracji w błąd co do daty wzniesienia obiektu budowlanego. Sąd uznał zatem, że przyjęcie przez organy administracji, że data ta jest wiarygodna i ograniczenie w tym zakresie postępowania dowodowego było uzasadnione. Powołując się zaś na § 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczenia wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń na terenie parków krajobrazowych zabraniających lokalizowania i budowy w parkach nowych obiektów letniskowych i ogrodów działkowych, Sąd uznał, że skoro na omawianym obszarze nie może być lokalizowana nowa zabudowa letniskowa, to brak jest również podstaw do legalizacji zabudowy wzniesionej z naruszeniem przepisów prawa, a zatem zarzut skarżących dotyczący braku ważnej przyczyny uzasadniającej nałożenie obowiązku nakazu rozbiórki nie jest zasadny. M. i A. B. wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 lipca 2007r. sygn. akt II OSK 1095/06 uchylił wyrok z dnia 29 marca 2006r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o ile fakt samowoli budowlanej w sprawie jest niesporny, to wątpliwości budzą ustalenia organu, że budynek letniskowy na działce nr 523/4 został wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r. Decyzja organu nakazująca rozbiórkę przedmiotowej samowoli budowlanej skierowana została do skarżących po ustaleniu na podstawie protokołu oględzin, że pobudowali oni dom w 1994 r. Oświadczenie o terminie budowy określonej na 1994 r. złożył A. B. podczas oględzin. Jednakże już w odwołaniu wniesionym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zakwestionowali te ustalenia i przyjętą datę samowoli na 1994 r. Dołączony został też wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający nabycie przez skarżących działki nr 523/4 w K. B. w 1998 r. Pełnomocnik skarżących podnosił, że nie mają oni dokładnej wiedzy co do daty samowolnego wzniesienia spornego budynku na działce nr 523/4, ze względu na nabycie działki w 1998 r. Dokładną datę budowy mogą znać poprzedni właściciele nieruchomości. Także w skardze złożonej na decyzję rozbiórkową do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżący powtórzyli zarzuty z odwołania o braku dostatecznej wiedzy na temat daty realizacji budowy domku letniskowego z uwagi na to, że działkę nabyli dopiero w 1998 r. Stwierdzili przy tym, że zakwestionowana data 1994 r. prawdopodobnie podana została omyłkowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę przyznał w uzasadnieniu, że w sprawie pozostaje sporna okoliczność, kiedy obiekt został wzniesiony. Sąd podkreślił, że skarżący, którzy nabyli działkę w 1998 r. nie mają pewności, kiedy zrealizowano budynek na niej. Uznał jednak, że są to wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy, a nie interpretacji przepisów prawa materialnego. Wskazując, że błędy w postępowaniu mogą być podstawą uchylenia decyzji, gdy mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, Sąd l instancji przyjął, że organy słusznie oparły się na oświadczeniu A. B. co do daty budowy spornego domu w 1994 r., skoro taką datę podał. W ocenie Naczelnego Sądu takie stanowisko jest sprzeczne wewnętrznie, gdyż z jednej strony ustala, że sporna jest okoliczność kiedy zrealizowano samowolę budowlaną na działce nr 523/4, a równocześnie przyjmuje za prawidłowe ustalenie tej daty przez organ na podstawie oświadczenia skarżącego, mimo że skarżący zarówno w odwołaniu do organu II instancji jak i w skardze do sądu, podważyli tę datę usprawiedliwiając brakiem dokładnych wiadomości. W świetle powyższych okoliczności Naczelny Sąd uznał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował decyzję organu przy ewidentnym braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy i to okoliczności istotnych, bo dotyczących daty popełnienia samowoli, co oznacza, że decyzję wydano z naruszeniem art. 77 Kpa. Nadto nie podzielił oceny Sądu pierwszej instancji, iż błędy organu, który nie wyjaśnił istotnych okoliczności, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, skoro od ustalenia daty samowoli budowlanej zależy, które przepisy prawa materialnego znajdują w sprawie zastosowanie. Jeśli samowolę zrealizowano przed 1 stycznia 1994 r., zastosowanie będą miały przepisy ustawy - Prawa budowlanego z 1974 r. Jeśli zaś po 1 stycznia 1995 r. - ocena samowoli budowlanej winna być dokonana wg przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. -Prawo budowlane. Ocena samowoli budowlanej następuje wg stanu prawnego obowiązującego w dacie popełnienia tej samowoli. Wskazane akty prawne, tj. ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. i ustawa - Prawo budowlane z 1994 r. w sposób diametralnie różny regulowały kwestie samowoli budowlanej. Ocena Sądu, iż wątpliwości w ustaleniach stanu faktycznego nie mają istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy jest wadliwa. Dodatkowo podkreślił, że od dokładnego ustalenia daty popełnienia samowoli budowlanej w sprawie niniejszej zależy także, czy będą w sprawie tej miały zastosowanie ograniczenia dotyczące nowej zabudowy wprowadzone Rozporządzeniem Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r., a ogłoszone 15 listopada 1994 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego, w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. W otulinie tego obszaru znajduje się działka skarżących nr 523/4. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ograniczenia wynikające z rozporządzenia w zakresie zakazu lokalizacji i budowy nowych obiektów na wskazanym terenie dotyczyć mogą tylko stanu faktycznego zaistniałego po wejściu w życie wymienionego rozporządzenia. Zgodnie z § 7 tego akt, wchodził w życie 14 dni po ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Gdańskiego. W myśl zasady "prawo nie działa wstecz" nie można rygorów rozporządzenia stosować do stanu faktycznego powstałego przed wejściem w życie rozporządzenia. Mimo iż Sąd pierwszej instancji sam powołał treść przepisu art. 37 § 2 Prawa budowlanego z 1974 r., z którego jednoznacznie wynika, iż zawsze bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w okresie budowy, w dalszej ocenie, przy ustaleniu że po dokonaniu samowoli budowlanej, teren został objęty ochroną jako Nadmorski Park Krajobrazowy - uznał za zasadne odniesienie rygorów z rozporządzenia do sprawy przedmiotowej samowoli budowlanej. Skoro nie wyjaśniono w sprawie kiedy faktycznie została ona zrealizowana, to takie stanowisko musi budzić zastrzeżenia z powodu oczywistej niezasadności. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązująca od 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmiennie niż poprzednia ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/ uregulowała przesłanki orzekania o przymusowej rozbiórce obiektów i wykonanych robót budowlanych. W myśl art. 48 pierwszej z wymienionych ustaw ujawnienie samowoli budowlanej powoduje wydanie przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce obiektu bądź wykonanych robót budowlanych bez konieczności wykazania istnienia innych przesłanek. Natomiast w uprzednio obowiązującym stanie prawnym samo stwierdzenie dopuszczenia się przez inwestora samowoli budowlanej nie stanowiło wyłącznej przesłanki, na której mogło być oparte orzeczenie o nakazie przymusowej rozbiórki z art. 37 ustawy z 1974 r. Między innymi w myśl art. 37 ust. 2 tej ustawy nakaz rozbiórki w przypadku wystąpienia samowoli budowlanej wymagał wykazania, że rozbiórka jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy poprzednio obowiązujące. Zasadnicze znaczenie dla wydania orzeczenia ma prawidłowe ustalenie daty zakończenia budowy obiektu, gdyż wyznacza ona przepisy prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji przyjęły, że samowola budowlana miała miejsce przed 1 stycznia 1995r., a więc pod rządami obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. i wskazały na istnienie przesłanek z art. 37 ust. 2 tejże ustawy. Dokonując takiego ustalenia, organ odwoławczy wskazał, na oświadczenie skarżącego, złożone podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy podzielił w tej mierze stanowisko organu I instancji i uznał za wystarczające złożone przez stronę oświadczenie. W odwołaniu skarżący zakwestionowali to ustalenie, wskazując, że kupili przedmiotową nieruchomość w 1998 roku. Zarzucili, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego tj. nie przesłuchał stron, ani poprzednich właścicieli, a z dowodów tych mogłoby wynikać z jakiej daty pochodzi obiekt. Art. 7 Kpa nakazuje organom administracji publicznej w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa wynika natomiast obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji publicznej materiału dowodowego i dążenia do ustalenia prawdy materialnej. W ocenie Sądu w toku postępowania nie przeprowadzono w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, które ma na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozpatrzenia sprawy. W szczególności zaś organ nie przeprowadzając dowodów nie wyjaśnił prawidłowo, kiedy została zakończona budowa przedmiotowego obiektu. Przy rozpoznawaniu sprawy doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzji i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 grudnia 2003r. na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane. Wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku jest bowiem aksjologicznie nieuzasadnione i prowadzi do naruszenia praw strony skarżącej. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania przyjmując stosownie do treści art. 205 § 2 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżących wpis sądowy oraz koszty zastępstwa procesowego. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami art. 7, 77 i 80 Kpa, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając przy tym nadto wykładnię prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007r., dotyczącą ograniczeń wynikających z rozporządzenia Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego Nadmorskiego Parku Krajobrazowego, w zakresie zakazu lokalizacji i budowy nowych obiektów na wskazanym terenie, które to dotyczyć mogą tylko stanu faktycznego zaistniałego po wejściu w życie wymienionego rozporządzenia.