II SA/Gd 626/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska,, Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez użytkownika wieczystego prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 2004 r., nr [...]. K. M. pismem z dnia 29 października 2003 roku wniosła o stwierdzenie nabycia przez nią prawa własności nieruchomości położonej w S., przy ul. B. [...], oświadczając, iż spełnia wymogi ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 roku, nr 113, poz. 1209 ze zm.). Do wniosku załączyła odpis z księgi wieczystej nr [...] dotyczący ww. nieruchomości. Rozpatrując powyższy wniosek Prezydent Miasta S. - decyzją z dnia 20 maja 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez użytkownika wieczystego - K. M. prawa własności ww. nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości, ustanowione w dniu 19 kwietnia 1961 roku na rzecz rodziców wnioskodawczyni - J. i W. M., K. M. nabyła na mocy umowy darowizny z dnia 29 listopada 1990 roku. Organ stwierdził nadto, iż zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości prawo nabycia własności nieruchomości przysługuje tym osobom fizycznym, które były użytkownikami lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości rolnych lub zabudowanych na cele mieszkaniowe w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001 roku, przy czym obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Prawo to przysługuje także takiemu następcy prawnemu (osobie fizycznej), który nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości od osoby spełniającej warunki określone w ustępie 1 cyt. przepisu tj. nabył je po dniu 24 października 2001 roku. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie spełnia wskazanych powyżej warunków, gdyż nie była łącznie użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu 24 października 2001 roku, a użytkowanie wieczyste nabyła w listopadzie 1990 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji K. M. wniosła o ponowne przeanalizowanie jej wniosku i zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż jest następcą prawnym swoich rodziców - J. i W. M., którzy nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S., przy ul. B. [...], w dniu 19 kwietnia 1961 roku. Podała także, iż zamieszkuje pod ww. adresem od 7 marca 1960 roku. Odwołująca się stwierdziła nadto, iż w jej ocenie zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca albowiem interpretacja ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku dokonana przez organ I instancji nie pozwala na nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości nawet gdyby żyli poprzedni użytkownicy tejże nieruchomości – czyli jej rodzice. Przyjmując bowiem interpretację organu I instancji wnioskodawczyni nie może skorzystać z tej ustawy, bo nie była użytkownikiem wieczystym nieruchomości w dniu 26 maja 1990 roku, a jej rodzice też nie mogliby z niej skorzystać, bowiem już nie byli użytkownikami nieruchomości w dniu wejścia ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku. Zdaniem odwołującej się ponad 40 - letni okres mieszkania na terenie nieruchomości upoważnia ją do ubiegania się o nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 lipca 2004 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek nabycia prawa własności nieruchomości wskazanych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości albowiem w dniu 26 maja 1990 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości byli W. i J. M. - rodzice odwołującej się, a K. M. użytkownikiem wieczystym stała się dopiero dnia 29 listopada 1990 roku. Nie została zatem spełniona przesłanka z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku warunkująca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości albowiem nie zachodzi tożsamość użytkowników wieczystych w obu wskazanych ustawą datach tj. w dniu 26 maja 1990 roku i w dniu 24 października 2001 roku. W ocenie Kolegium nie została również spełniona przesłanka z art. 1 ust. 2 ww. ustawy - odwołująca się nie jest bowiem następcą prawnym osoby, która była użytkowaniem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w obu wskazanych powyżej datach. W skardze na powyższą decyzję K. M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia 20 maja 21004 roku, nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w jej ocenie zarówno Prezydent Miasta, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dokonali błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Jak stwierdziła skarżąca - zastosowanie wyłącznie wykładni gramatycznej, z pominięciem wykładni celowościowej, szczególnie w przypadku tej ustawy jest błędne bowiem celem tych przepisów było uregulowanie sytuacji prawnej dużej grupy osób fizycznych będących wieloletnimi użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkalne. W ocenie skarżącej uregulowanie to jest w istocie podobne do uwłaszczenia osób prawnych i ma na celu zapewnienie prawa własności wieloletnim użytkownikom wieczystym zamieszkującym na danej nieruchomości. Skarżąca stwierdziła nadto, iż faktycznie nabyła od rodziców użytkowanie wieczyste nieruchomości w dniu 29 listopada 1990 roku, podczas gdy ustawodawca - z bliżej niewyjaśnionych przyczyn - przyjął jako cezurę - 26 maja 1990 roku. W ocenie skarżącej ścisłe trzymanie się wskazanych przez organy dat, w okolicznościach przejścia prawa użytkowania wieczystego, tak jak w jej sytuacji, w ramach rodziny, nie znajduje żadnego uzasadnienia i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej osób dziedziczących bądź nabywających na podstawie innego tytułu prawnego prawo użytkowania wieczystego. W niniejszej sprawie różnica kilku miesięcy doprowadziła do tego, że w ocenie organów administracji skarżąca została pozbawiona możliwości skorzystania z uregulowań zawartych w tejże ustawie. Przy zastosowaniu wykładni celowościowej przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku można uznać, w ocenie skarżącej, iż jest ona następcą prawnym osób spełniających pierwszą z przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 cyt. ustawy tj. jej rodziców, będących w dniu 26 maja 1990 roku użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe oraz stwierdzić, iż przesłanki nabycia prawa własności nieruchomości nie muszą być spełnione przez tę samą osobę w obydwóch datach. Taka wykładnia przepisów ustawy, biorąc pod uwagę cele ustawy, jak również zasady wypływające z przepisów konstytucyjnych - w szczególności równego traktowania obywateli i zakazu nieuzasadnionego różnicowania ich sytuacji prawnej, jest w ocenie skarżącej jedyną do przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny i wynika z niego, że właścicielem zabudowanej na cele mieszkaniowe nieruchomości gruntowej, położonej w S. przy ul. B. [...], dla której Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], jest Gmina Miejska. Działka ta jest w użytkowaniu wieczystym K. M., która nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 listopada 1990 roku, na podstawie umowy darowizny. Darczyńcami byli rodzice K. M. - J. i W. M., którzy nabyli użytkowanie wieczyste przedmiotowej nieruchomości dnia 19 kwietnia 1961 roku. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji przez organ II instancji) osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu wejścia w życie ustawy tj. w dniu 24 października 2001 roku użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości stała się ostateczna. Natomiast zgodnie z ust. 2 art. 1 cyt. ustawy prawo własności nieruchomości nabywają także osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1. Organy administracji orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż aby nabyć prawo własności użytkowanej nieruchomości w oparciu o przepisy analizowanej ustawy koniecznym jest, aby osobie wnioskodawcy przysługiwał przymiot użytkownika wieczystego nabywanej na własność nieruchomości zarówno w dniu 26 maja 1990 roku, jak i w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 roku. Dodatkowo - zdaniem organów, tylko następca prawny, który nabył użytkowanie wieczyste po dniu 24 października 2001 roku, będzie mógł wystąpić z wnioskiem o nabycie prawa własności nieruchomości w trybie cyt. ustawy, ponieważ w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu 24 października 2001 roku musi być zachowana tożsamość osoby fizycznej będącej poprzednikiem prawnym wnioskodawcy. Tym samym z kręgu następców prawnych, uprawnionych do wystąpienia z takim żądaniem, organy wyłączyło osoby, które nabyły prawo użytkowania wieczystego od poprzednich użytkowników wieczystych nieruchomości po dniu 26 maja 1990 roku, a przed dniem 24 października 2001 roku - tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, w której skarżąca prawo użytkowania wieczystego nabyła w drodze darowizny od swoich rodziców w listopadzie 1990 roku. Przy czym rodzice skarżącej byli wieczystymi użytkownikami przedmiotowej nieruchomości od 1961 roku, a więc byli nimi również w dniu 26 maja 1990 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie nie podziela powyżej wskazanego poglądu organów rozpoznających niniejszą sprawę, dotyczącego podmiotowego zakresu stosowania art. 1 analizowanej ustawy. Powołując się w tej mierze na rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 roku (sygn. akt II SA/Gd. 173/04, Baza Orzeczeń LEX nr 151533) stwierdzić należy, że wykładnia art. 1 ust. 1 i 2 analizowanej ustawy dokonana przez organy administracji w niniejszej sprawie - różnicująca obywateli bez istotnego powodu - sprzeczna jest z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz zasadą równości wobec prawa. Wykładnia ta bowiem różnicuje sytuację następców prawnych użytkowników wieczystych w ten sposób, że przy ustalaniu praw następców prawnych wieczystych użytkowników do nabycia prawa własności nieruchomości inna jest sytuacja osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed 24 października 2001 roku, a inna gdy prawo to nabyły po 24 października 2001 roku, przy uwzględnieniu, że w obu sytuacjach nabycie to nastąpiło od osób będących użytkownikami wieczystymi danej nieruchomości w dniu 26 maja 1990 roku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2004 roku odczytanie normy prawnej zawartej w cytowanym przepisie może nastąpić tylko poprzez sięgnięcie do przepisów Konstytucji RP i posłużenie się techniką wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją, w tym wypadku w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2) oraz równości wobec prawa (art. 32). W przeciwnym wypadku sposób interpretacji zaproponowany przez organy administracji w niniejszej sprawie wzruszy zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa albowiem wyłączy z kręgu podmiotów uprawnionych do nabycia prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku osoby, które na skutek np. śmierci poprzednika prawnego czy też zawarcia umowy darowizny, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, przed datą wejścia w życie ustawy tj. przed dniem 24 października 2001 roku, zostały pozbawione uprawnienia do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności. Nadto interpretacja ta doprowadzi do złamania zasady równości wobec prawa albowiem sytuacja prawna adresatów normy prawnej będzie zróżnicowana jedynie z przyczyny nabycia użytkowania wieczystego przed wejściem w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001roku. Istota zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego prawa sprowadza się do takiego nakazu stanowienia prawa, by obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji. Zasada równości wobec prawa z kolei, najogólniej rzecz ujmując, oznacza nakaz jednakowego traktowania równych i podobnego traktowania podobnych, dopuszczalność uzasadnionych zróżnicowań, a także wiązanie równości z zasadą sprawiedliwości. Tak określona zasada równości stanowi podstawę do odczytania normy prawnej z art. 1 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy. Sytuacja, w której następca prawny użytkownika wieczystego nie może skorzystać z prawa do zamiany użytkowania wieczystego na własność tylko dlatego, że swój udział otrzymał w drodze darowizny przed wejściem w życie ustawy od osoby, która była użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 roku, a mógłby nabyć to prawo gdyby swój udział w drodze darowizny otrzymał po dniu 24 października 2001 roku i z tej przyczyny nie może spełnić wskazywanego przez organy obu instancji warunku tożsamości osoby będącej użytkownikiem wieczystym w dniu 26 maja 1990 roku oraz w dniu wejścia w życie ustawy, zdaniem Sądu nie może uzyskać aprobaty w świetle przedstawionych wyżej zasad konstytucyjnych. Stąd też dokonując wykładni omawianych przepisów art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 26 lipca 2001 roku w zgodzie z przedstawionymi wyżej zasadami wynikającymi z Konstytucji RP uznać należało, że art. 1 ust. 1 i 2 ustawy odnosi się do następców prawnych użytkowników wieczystych niezależnie od formy następstwa prawnego oraz niezależnie od tego czy nastąpiło ono po 24 października 2001 roku, czy też przed tą datą, przy uwzględnieniu, że zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki ustalone w omawianej ustawie, a niezbędne dla nabycia prawa własności nieruchomości (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 276/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 18 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Gd 1491/03, nie publ.). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organy orzekające w niniejszej sprawie - dokonując błędnej wykładni przepisów art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, naruszyły prawo materialne w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji winien mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz. U. nr 175, poz. 1459) - ustawa z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości utraciła moc. Stosownie do treści art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 roku i nie zakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie znajdą przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku. Organ administracji będzie zatem zobowiązany zbadać czy skarżąca podtrzymuje złożony w niniejszej sprawie wniosek, a w razie pozytywnego ustalenia - rozstrzygnąć sprawę na podstawie przepisów wymienionej wyżej ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku.