II SA/Gd 626/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 25 czerwca 2009r. nr [...], 2. orzeka, że decyzje uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane. Wójt Gminy, decyzją z dnia 25 czerwca 2009 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 i art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uchwały Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r., Nr VI/40/2003 w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem o warunkach zabudowy (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 105, poz. 1699) oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2007 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] we W., nałożył na J. B. jednorazową opłatę w wysokości 4.528,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] i [...] w wyniku zmiany jej funkcji z rolnej na budowlaną. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przedmiotowe nieruchomości powstały w wyniku podziału działki nr [...], dla której to działki Wójt Gminy, decyzją z dnia 27 lipca 2007 r. ustalił warunki zabudowy. W wyniku wydania powyższej decyzji wartość przedmiotowych działek wzrosła o 15.096,00 zł. J. B. zbył nieruchomość 16 stycznia 2008 r. Organ I instancji wyjaśnił, że dla skutecznego wykonania art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procentowa stawka opłaty planistycznej musi być ustalona jako prawo miejscowe w drodze odrębnej uchwały rady gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. B. od powyższej decyzji, decyzją z dnia 6 sierpnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty określone w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości ciąży na właścicielu lub użytkowniku wieczystym, jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z ustaleniem w drodze decyzji warunków zabudowy i nieruchomość została zbyta. Kolegium wskazało, że przed wydaniem przez Wójta Gminy decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], nieruchomość była terenem rolnym. W tejże decyzji określono, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r., wysokość stawki jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30%. W wyniku podziału działki nr [...] powstała nieruchomość oznaczona jako działki nr [...], [...], [...] i [...], która została sprzedana w dniu 16 stycznia 2008 r. Zdaniem Kolegium oszacowanie wartości rynkowej prawa własności przedmiotowych nieruchomości gruntowych w celu naliczenia opłaty planistycznej nie budzi zastrzeżeń, zaś organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne z zachowaniem regulujących je przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium wyjaśniło, że uchwała Rady Gminy z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem o warunkach zabudowy jest obowiązującym prawem miejscowym, zaś Kolegium nie jest organem uprawnionym do oceny legalności przepisów prawa, które zostały we właściwej formie opublikowane i obowiązujących w dacie orzekania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący J. B. zarzucając powyższym decyzjom organów obu instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną ich wykładnię i zastosowanie oraz brak podstaw faktycznych do ustalenia opłaty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak jest podstaw, aby Rada Gminy podejmowała uchwałę w przedmiocie ustalenia wysokości stawki procentowej jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, powołując się w tym zakresie na pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 1887/07. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy wydana w opisanym przedmiocie musi być uznana za niekonstytucyjną i nie może być traktowana jako przepis prawa miejscowego. Ponadto skarżący podniósł, że decyzje organów obu instancji zostały oparte na operacie szacunkowym, który nie uwzględniał aktualnego spadku cen gruntów. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1[...] § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w związku z czym skarga, jako zasadna, podlegała uwzględnieniu. W myśl art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 63 ust. 3 tej ustawy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym reguluje między innymi sytuację, w której w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości położonej na terenie, na którym brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzrosła wartość nieruchomości objętej tą decyzją, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość. W przypadku łącznego zaistnienia przesłanek określonych w powyższym przepisie wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości. Wskazać przy tym należy, że dla stwierdzenia, iż wartość danej nieruchomości wzrosła w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnym jest ustalenie, że decyzja taka dotyczy tej samej nieruchomości, co do której organ zamierza wydać decyzję o nałożeniu jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Brak jest podstaw prawnych do ustalenia opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości, gdy dla tej nieruchomości nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, albowiem wówczas zachodzi niemożność ustalenia, czy występuje podstawowa przesłanka naliczenia tejże opłaty, to jest wzrost wartości nieruchomości wywołany wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać po pierwsze należy, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji dotyczyła ustalenia opłaty jednorazowej od wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki gruntu nr [...], [...] [...] i [...] położonej w miejscowości W. Z akt administracyjnych wynikało natomiast, że dla tak oznaczonej nieruchomości brak jest decyzji o warunkach zabudowy. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem wyłącznie decyzja Wójta Gminy z dnia 27 lipca 2007 r., z której osnowy nie wynika jednoznacznie, czy dla działki nr [...] położonej w miejscowości W. ustala warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych, czy też dla jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podział wtórny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w miejscowości W., został dokonany decyzją Wójta Gminy z dnia 24 października 2007 r., na podstawie której, w wyniku podziału, powstały działki o następujących numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Brak było zatem podstaw do ustalenia, jaką nieruchomość, powstałą po podziale działki nr [...], obejmowała decyzja z dnia 27 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy. Z jej treści nie wynika bowiem, czy ustalone warunki zabudowy dotyczyć mają budowy jednego budynku na działce nr [...], czy też kilku budynków na nieruchomościach powstałych po podziale działki nr [...]. Z uwagi na powyższe w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego nie było możliwym ustalenie, czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, a tym samym ustalenie opłaty jednorazowej od wzrostu wartości tejże nieruchomości. Organy obu instancji dokonały nieprawidłowej oceny materiału dowodowy zgromadzonego w niniejszej sprawie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów wymaga od organów administracji publicznej, aby na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceniły, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów bez zachowania określonych reguł stanowi ocenę dowolną i stanowi uchybienie procesowe polegające na naruszeniu art. 80 k.p.a. Podstawową regułą swobodnej oceny dowodów jest obowiązek oparcia się na zasadach logicznego rozumowania. Organy obu instancji uchybiły tym zasadom, albowiem bezpodstawnie uznały, że decyzja z dnia 27 lipca 2009 r. o warunkach zabudowy dla działki oznaczonej nr [...] może stanowić środek dowodowy do poczynienia ustaleń w przedmiocie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Dowolna ocena dowodów skutkowała w konsekwencji poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy obu instancji nie przeprowadziły bowiem w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego, a tym samym nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy. W toku przedmiotowego postępowania administracyjnego organy obu instancji nie podjęły bowiem czynności zmierzających do ustalenia czy dla przedmiotowej nieruchomości została wydana decyzja o warunkach zabudowy, która mogłaby wywoływać wzrost wartości tejże nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe winno było prowadzić do dokonania ustaleń faktycznych dających podstawę do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, albowiem z uwagi na ustalenie, iż brak jest decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie spowodowałoby wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, wydanie decyzji o ustaleniu jednorazowej opłaty stało się niemożliwe. Przedmiotowe postępowanie administracyjne, wszczęte z urzędu postanowieniem Wójta Gminy z dnia 11 marca 2009 r., podlegało zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (por. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 6.wydanie, Warszawa 2004, str. 478-479). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu tego postępowania, którym jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., czyli wynikająca z przepisów prawa materialnego kompetencja organu administracji publicznej do wydania w indywidualnej sprawie decyzji administracyjnej. Przepisy prawa materialnego upoważniają organ administracji publicznej do wydania decyzji w określonych hipotezą normy prawnej okolicznościach faktycznych, na które składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe. Postępowanie może być więc bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub też z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2042/06, Lex nr 394025). W niniejszej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn faktycznych, albowiem brak decyzji o warunkach zabudowy, której wydanie spowodowałoby wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości, skutkował utratą kompetencji do rozstrzygnięcia przez organy obu instancji w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Organ I instancji rozstrzygając sprawę co do istoty naruszył zatem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, albowiem w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępowania. Organ odwoławczy natomiast utrzymując w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, albowiem był zobowiązany do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto z akt administracyjnych wynikało, że zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości doręczono stronie skarżącej w dniu 16 marca 2009 r. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy wartości przedmiotowej nieruchomości sporządzony został w dniu 30 stycznia 2009 r., a więc przed wszczęciem przedmiotowego postępowania. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że zlecił rzeczoznawcy majątkowemu oszacowanie wartości przedmiotowej nieruchomości. Stosownie do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób, będących stronami w sprawie, o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 k.p.a., który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. art. 9 k.p.a.). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Wskazać w tym miejscu należy, że od czasu doręczenia stronie skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania (16 marca 2009 r.) do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji (25 czerwca 2009 r.) organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, że operat szacunkowy został sporządzony na dzień 30 stycznia 2009 r., a więc przed wszczęciem postępowania w sprawie. Zatem w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe było prowadzone przed wszczęciem postępowania z urzędu. Tym samym nie mógł być on uznany za pełnowartościowy dowód w sprawie. W kontekście powyższych rozważań należało dojść do wniosku, że podjęte przez organy obu instancji decyzje są wadliwe, albowiem naruszały przepisy postępowania, to jest art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi na, występujące w przedmiotowym postępowaniu, uchybienia procesowe, polegające na wadliwym ustaleniu stanu faktycznego sprawy Sąd uznał, że przedwczesnym było merytoryczne rozpatrywanie zarzutów skargi, albowiem dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego przez organy rozstrzygające w sprawie jest możliwe dokonywanie kontroli zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji publicznej przeprowadzi prawidłowo postępowanie dowodowe w sprawie. Jeżeli w wyniku postępowania ustali, iż dla przedmiotowej nieruchomości brak jest decyzji o warunkach zabudowy, z której wydania wynikałby wzrost wartości, wyda decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego, gdy zaś ustali, że decyzja taka w obrocie prawnym występuje rozpatrzy sprawę merytorycznie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 tejże ustawy orzekł w punkcie drugim wyroku, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane.