II SA/Gd 626/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 maja 2025 r., nr SKO Gd/5953/23 w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej świadczenia wychowawczego oddala skargę. Pani M. K. (Skarżąca) zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Gdańsku stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wniesione w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 2 grudnia 2021 r. Burmistrz Pruszcza Gdańskiego (dalej jako: "organ I instancji", "Burmistrz") uchylił decyzję własną z 16 października 2017 r. w sprawie przyznania M. J. świadczenia wychowawczego na dzieci w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. SKO po rozpoznaniu odwołania Skarżącej – złożonego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, postanowieniem z 20 maja 2025 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona stronie, za pośrednictwem Poczty Polskiej S.A., w dniu 9 grudnia 2021 r., natomiast datowane na dzień 11 października 2023 r. odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia wpłynęło do organu I instancji w dniu 17 października 2023 r., a zatem niemal 2 lata po wprowadzeniu zaskarżonej decyzji do obrotu prawnego. SKO wskazało ponadto, że postanowieniem z 20 maja 2025 r. odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy SKO stwierdziło, że odwołanie zostało złożone z uchybieniem terminu, co skutkowało koniecznością wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji w dniu 9 grudnia 2021 r., podczas gdy prawidłowe i faktyczne doręczenie wobec braku pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych powinno być uznane z dniem 10 października 2023 r. Zarzucono ponadto naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazała także na naruszenie art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 70 w zw. z art. 107 k.p.a., do którego doszło w związku z nieuzasadnioną odmową rozpoznania zarzutów odwołania wobec nieuzasadnionego stwierdzenia uchybienia terminowi jego wniesienia. Końcowo Skarżąca wskazała na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. – w związku z nieprzeprowadzeniem przez organ z urzędu niezbędnego postępowania dowodowego i nieuchylenie w związku z tym zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że uzyskane przez nią w siedzibie organu I instancji pouczenie odnośnie do procedury odwoławczej było błędne, a rozstrzygnięcie tego organu nie zawierało wskazania organu, do którego należy wnieść odwołanie. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie SKO z 20 maja 2025 r., którym stwierdzono uchybienie przez Skarżącą terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Pruszcza Gdańskiego z 2 grudnia 2021 r. uchylającej decyzję tego organu z 16 października 2017 r. przyznającą Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na dzieci: M. J. i O. J. w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r., poz. 1691; dalej jako "k.p.a."). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ustawodawca precyzuje zarazem tę regulację poprzez wskazanie w art. 127 § 1 k.p.a., że stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Jak wynika z kolei z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję, w terminie 14 dni od dnia doręczenia danej decyzji stronie. Zachowanie tego terminu stanowi przy tym warunek konieczny skutecznego podważenia rozstrzygnięcia, z którym nie zgadza się strona. W razie upływu wskazanego terminu organ odwoławczy będzie natomiast zobowiązany – w świetle art. 134 k.p.a. - do stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że regulacja art. 134 k.p.a. wyznacza zakres postępowania organu odwoławczego, określanego mianem wstępnego, rozpoczynającego działania organu wyższego stopnia od badania zaistnienia formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ odwoławczy jest obowiązany ocenić, czy dany środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak wystąpienia formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie dwuinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu odwoławczego zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 738/19, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że podjęcie przez organ odwoławczy czynności zmierzających do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy każdorazowo poprzedza postępowanie wstępne, w trakcie którego organ ten podejmuje czynności mające na celu ustalenie m.in., czy środek odwoławczy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przeprowadzenie tych czynności wstępnych jest obligatoryjne. Ewentualne ustalenie, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu skutkuje tym, że organ nie rozpoznaje odwołania merytorycznie, nie rozważa argumentacji strony, lecz postanowieniem stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 134 k.p.a. W razie przekroczenia terminu organ odwoławczy nie bada zatem odwołania pod kątem merytorycznym, lecz na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu nie jest bowiem zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 845/21). Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane po prawidłowym ustaleniu przesłanek przewidzianych w art. 134 k.p.a. i odpowiada przepisom prawa. Skoro Skarżąca złożyła odwołanie po upływie terminu do jego wniesienia, to SKO nie mogło przystąpić do jego rozpoznania, lecz zobowiązane było stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania w drodze postanowienia. Z przekazanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzja Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. została wysłana na adres zamieszkania Skarżącej, gdzie została odebrana przez pełnoletniego domownika w dniu 9 grudnia 2021 r. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, ww. decyzja zawierała pouczenie o przysługującym odwołaniu. Wprawdzie w pierwszej części pouczenia wskazano, że "od niniejszej decyzji stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania za pośrednictwem tutejszego Ośrodka w terminie 14 dni od daty doręczenia", a więc opisano wyłącznie tryb wnoszenia odwołania, nie zaś organ właściwy do jego rozpoznania, to w dalszej jego części wskazano, że "Z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania decyzja staje się ostateczna i prawomocna, co oznacza brak możliwości zaskarżenia decyzji do SKO w Gdańsku." Skarżąca nie kwestionuje faktu zapoznania się z pouczeniem, wobec czego powinna dostrzec, że Burmistrz pośrednio wskazał właściwy organ odwoławczy w przywołanym przez Sąd fragmencie. Zdaniem Sądu całościowe odczytanie spornego pouczenia pozwala na uznanie, że jest ono prawidłowe, bowiem choć nie zostało skonstruowane według standardowego wzoru, to ostatecznie zawiera wszystkie niezbędne elementy. SKO prawidłowo ustaliło, że decyzja Burmistrza z 2 grudnia 2021 r. została doręczona Skarżącej w dniu 9 grudnia 2021 r. Począwszy od dnia następującego po dacie doręczenia zaczął biec czternastodniowy termin do złożenia odwołania. W związku z tym termin na wniesienie odwołania upłynął w dniu 23 grudnia 2021 r., zaś Skarżąca odwołanie od ww. decyzji złożyła w październiku 2023 r., zatem z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Skoro odwołanie Skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione po upływie terminu, organ odwoławczy był zobligowany do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Podsumowując należy stwierdzić, że SKO dokonało wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych oraz w sposób prawidłowy oceniło zebrany w sprawie materiał procesowy. Podstawy zastosowania art. 134 k.p.a. zostały w wystarczający sposób ujawnione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, które spełnia wymagania stawiane przez art. 107 § 3 w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. 21. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.