II SA/Gd 627/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka – Pilch Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia 19 czerwca 2008 r. nr WI-AB-I/SA/7111-198/08[...] projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2008 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 zł (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2008 r. nr [...], na mocy której odmówiono inwestorowi - P. K. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie rampy załadowczej wraz z realizację zadaszenia przy istniejącym budynku produkcji cukierniczej w Z. na terenie działki nr [...] (obręb Z.). Decyzję niniejszą wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu 12 lutego 2008 r. do Starosty wpłynął wniosek P. K. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę rampy załadowczej wraz z realizacją zadaszenia przy istniejącym budynku produkcji cukierniczej w Z. na terenie działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r. organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, wyszczególniając które elementy należałoby uzupełnić. Jak wskazał ten organ, niekompletność projektu polegała na: 1) brak wskazania na projekcie zagospodarowania działki odległości projektowanej budowy od obszaru kolejowego, 2) braku wskazania w opisie projektu budowlanego charakterystycznych parametrów budynku produkcyjnego piekarni (kubatury całego budynku piekarni i części stanowiącej rampę załadunkową), 3) braku zapewnienia zweryfikowania projektu budowlanego przez projektantów sprawdzających, 4) braku wskazania w projekcie budowlanym postanowienia dotyczącego uzgodnienia projektowanej inwestycji z zarządem drogi publicznej, 5) braku uzgodnienia projektu budowlanego z rzeczoznawcą ds. bhp i ergonomii pracy, 6) braku uzgodnienia projektu budowlanego z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym lub rzeczoznawcą higieniczno-zdrowotnym, 7) braku w projekcie rysunków dotyczących stanu istniejącego części budynku, stanowiącego rampę załadowczą, 8) braku w projekcie budowlanym schematów technicznych dotyczących rozwiązania zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, w szczególności instalacji grzewczej, wodno-kanalizacyjnej oraz elektrycznej. W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie inwestor przedłożył ocenę techniczną dotyczącą postanowienia Starosty z dnia 17 marca 2008 r., sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. B. B., posiadającego uprawnienia budowlane w zakresie projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W treści tego opracowania wskazano, że narzucony termin uzupełnienia i poprawienia projektu (dwa tygodnie) jest nierealny. W szczególności bowiem żądane uzgodnienia wymagają minimum dwóch-trzech tygodni. Jeśli chodzi o uwagę zawartą w pkt 1 postanowienia Starosty wskazano, że z przywołanej przez organ podstawy prawnej nałożenia tego obowiązku (§ 8 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) nie wynika obowiązek określenia odległości budynku od skrajnego toru kolejowego w części graficznej. Odległość tą projektant określił w części opisowej (str. 35 projektu) jako znacznie większą od dopuszczalnej, tj. 20 m. W rzeczywistości ta odległość przekracza 40 m i zakres opracowanej mapy geodezyjnej nie obejmuje torów kolejowych. W tej sytuacji, nałożony przez organ obowiązek nie znajduje podstawy prawnej. Odnosząc się do obowiązku z pkt 2 postanowienia podano, że projekt budowlany wykonano dla rozbudowy istniejącej rampy obudowanej o kubaturze 991,23 m3. Organ, nakładając ten obowiązek, pomylił cały istniejący budynek z projektowaną częścią dobudowaną, stanowiącą niezależny konstrukcyjnie budynek, zdylatowany. Ustosunkowując się do obowiązku z pkt 3 postanowienia wskazano, że projektowany obiekt ma kubaturę 991,23 m3. Zatem, obowiązujące przepisy nie wymagają sprawdzenia projektu tej wielkości (art. 20 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Projekt został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane prawem, uprawnienia, co wynika z treści "Oświadczenia" zawartego na stronie 3 projektu. Jeśli chodzi o obowiązek zawarty w pkt 4 postanowienia w treści analizy wskazano, że projektowany budynek znajduje się w trzeciej-czwartej linii zabudowy od drogi publicznej. Rezerwacja terenu dla potrzeb drogi publicznej należy do gestii gminy i ewentualne obowiązki w tym zakresie powinny wynikać z decyzji o warunkach zabudowy. Odnosząc się do obowiązku nałożonego na inwestora w pkt 5 postanowienia wskazano, że art. 213 § 1 k.p. dotyczy jedynie pomieszczeń pracy. Projektowany budynek takich pomieszczeń nie posiada, gdyż jest rampą, obudowaną i zadaszoną wiatą przeładunkową, stanowiąc obiekt pomocniczy. Z tych też powodów bezzasadny jest obowiązek z punktu 6 postanowienia, gdyż dotyczy on budynków produkcyjnych, a nie obiektów pomocniczych. Ponadto, obowiązek ten ma zastosowanie do obiektu istniejącego a nie rozbudowywanego i o kubaturze mniejszej niż 1000 m3. Zdaniem autora analizy, chybiony jest również zapis pkt 7 postanowienia, gdyż projekt w tym zakresie został sporządzony prawidłowo i zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Podobnie, obowiązki wynikające z pkt 8 postanowienia dotyczące instalacji sanitarnej, wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej również nałożone zostały bez podstawy prawnej. Projekt w tym zakresie sporządzony jest prawidłowo, w szczególności – w odniesieniu do budynków o wielkości poniżej 1000 m3 kubatury nie wymaga się opracowań specjalistycznych projektowych. Decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r. Starostwa odmówił zatwierdzenia powyższego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę rampy załadowczej wraz z realizację zadaszenia w istniejącym budynku produkcji cukierniczej. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na wydane postanowienie, nakładające na inwestora określone obowiązki. Jednocześnie wskazano, że przedłożona przez inwestora ocena techniczna postanowienia nie zmierzała w żaden sposób do uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu, lecz do wykazania bezzasadności ich nakładania na inwestora. Jednocześnie organ uznał, że wnioski wynikające z przedłożonej "Oceny" nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie rozwiązują kwestii uzupełnienia żadnego z 8 braków wyszczególnionych w postanowieniu. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2008 r., które organ I instancji potraktował jako odwołanie od swojej decyzji, inwestor wskazał, że zwraca projekt budowlany z naniesionymi uzupełnieniami i poprawkami, dokonanymi zgodnie z żądaniem organu. Jednocześnie wskazano, że w przypadku odmowy zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę, niniejsze pismo należy potraktować jako odwołanie i skierować do organu wyższego stopnia. Nie znajdując podstaw do zastosowania dyspozycji art. 132 k.p.a., organ I instancji przekazał akta sprawy wraz z odwołaniem do Wojewody, który decyzją z dnia 19 czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi wątpliwości co do jego poprawności. Obowiązkiem organów, na mocy art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z planem zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami ochrony środowiska, wymogami techniczno-budowlanymi oraz zbadanie kompletności projektu. Jak wskazał nadto organ odwoławczy, pozwolenie na budowę ma dotyczyć hali zakładu produkcji spożywczej – cukierniczej o rozbudowę i przebudowę rampy załadowczej wraz z magazynem wyrobów. Tak więc, projekt wymaga zaopiniowania pod względem wymagań przeciwpożarowych oraz bhp – co wynika z k.p. oraz ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem organu odwoławczego, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę w sytuacji braku uzupełnienia wskazanych przez organ uchybień tegoż projektu, jest w pełni zasadna. Jednocześnie organ ten podał, że strona, nie mogąc dotrzymać terminu uzupełnienia braków w zakresie wymaganych uzgodnień i opinii, winna była złożyć wniosek o zawieszenie postępowania. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył P. K., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji organu I i II instancji oraz zobowiązania starosty do wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wszystkie zgłoszone przez organ I instancji zastrzeżenia do projektu budowlanego są nietrafne bądź niezgodne z prawem. W tej części skargi strona przytoczyła argumenty zawarte w ocenie technicznej dotyczącej postanowienia Starosty z dnia 17 marca 2008 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. B. B., dotyczące każdej z nieprawidłowości wytkniętych inwestorowi w tymże postanowieniu. Jednocześnie skarżący podkreślił, że zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego, w żaden sposób nie ustosunkowano się do jego zarzutów zawartych w powołanej ocenie technicznej. Zdaniem skarżącego, w związku z nietrafnymi lub pozaprawnymi żądaniami organów administracji, uzależniającymi wydanie decyzji od spełnienia wymogów nie znajdujących potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawnych, wydane rozstrzygnięcia nie mogą być uznane za zgodne z prawem. W odpowiedzi na powyższą skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /§ 2/. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Skarga jest uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie organów administracji obu instancji narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a.). W pierwszej kolejności przywołać należy postanowienie Starosty z dnia 17 marca 2008 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156,m poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). W treści tego postanowienia organ ten nałożył na inwestora obowiązki, wymienione w punktach od 1-8 tegoż postanowienia, zmierzające do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W oparciu zatem o dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane organ I instancji miał zatem kompetencje do tego, by żądać usunięcia nieprawidłowości w projekcie. Inwestor – w odpowiedzi na otrzymane wezwanie – przedstawił ocenę techniczną dotyczącą postanowienia Starosty, która zawierała szczegółowe odniesienie do każdego z nałożonych cytowanym postanowieniem obowiązków na inwestora. Wadliwość postępowania organów obu instancji polega przede wszystkim na tym, że żaden z organów – w treści uzasadnienia swojej decyzji – w żaden sposób nie ustosunkował się do treści przedłożonej przez inwestora oceny technicznej dotyczącej postanowienia z 17 marca 2008 r. Jak to wyżej wskazano skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja administracyjna powinna być wynikiem wszechstronnej analizy okoliczności danej sprawy, przy uwzględnieniu zasad postępowania administracyjnego. Naczelnymi zadami postępowania administracyjnego są określone w art. 6 i 7 kpa – zasada praworządności oraz dochodzenia do prawdy obiektywnej. Nakładają one na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy tak pod względem faktycznym, jak i prawnym, w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Stosownie do treści art. 7 kpa organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie okoliczności faktycznych winno korespondować z materiałem dowodowym sprawy i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Treść tego przepisu oznacza obowiązek przeprowadzenia wszystkich niezbędnych do wyjaśnienia sprawy dowodów, co obciąża organ prowadzący postępowanie. Powyższe zasady oznaczają , że materiał dowodowy sprawy powinien być przez organy administracji oceniony wszechstronnie, w świetle wszystkich okoliczności występujących w sprawie. Skarżący mógł zasadnie oczekiwać że organy administracji publicznej rozpatrzą jego sprawę rzetelnie i wszechstronnie stosownie do wymagań powołanych przepisów, a szczególności ustosunkują się do zarzutów, jakie w sprawie złożył i podjęte rozstrzygnięcia zostaną w sposób przekonujący uzasadnione, zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 kpa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy administracji negatywnie oceniły przedłożony przez skarżącego projekt budowlany. Negatywna ocena przedłożonych przez skarżącego dokumentów, w tym złożonych w wyniku postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy- Prawo budowlane nie została w ogóle uzasadniona przez organ I instancji. Również organ odwoławczy rozpatrując odwołanie skarżącego nie poczynił żadnych własnych ustaleń, nie odniósł się do żadnego z zarzutów odwołania, mimo że zostały one przez skarżącego sformułowane szczegółowo w odniesieniu do każdej nieprawidłowości, na którą powołał się organ I instancji. Organ odwoławczy podał jedynie, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie uważa za słuszne. W konsekwencji powyższego kolejnym uchybieniem w sprawie jest naruszenie art. 107 § 3 kpa zgodnie, z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji i w szczególności organu odwoławczego wymogów z art. 107 § 3 kpa nie spełnia, skoro obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy do żadnego z wniosków czy też zarzutów zawartych w odwołaniu się nie odniósł. Wskazać też należy, że uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości decyzji oraz motywów rozstrzygnięcia. Takich wymogów nie spełnia uzasadnienie rozstrzygnięcia zawarte w decyzji zaskarżonej do Sądu. Powyższe naruszenie zasad postępowania administracyjnego oznacza, że organy administracji obu instancji wydały decyzje administracyjne, które nie odpowiadają wymaganiom przywołanych przepisów procesowych. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 8 kwietnia 2008r. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji winny przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasad postępowania, w oparciu o całość materiału dowodowego. W szczególności organ powinien wszechstronnie wyjaśnić wszelkie wątpliwości wskazywane przez stronę co do treści postanowienia z dnia 17 marca 2008r. i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Na marginesie też wskazać należy, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu pozwolenia na budowę jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.