II SA/Gd 628/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga L. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 sierpnia 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 marca 2019 r., nr [..], nakazującą skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,60 m x 6,00 m, wzniesionego na działce nr [..] w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z 28 marca 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał L. S. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,60 m x 6,00 m, wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę w części zachodniej (sąsiadującej z działką nr [..]) działki nr [..] położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że skarżący pobudował bez wymaganego pozwolenia na budowę obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem (posadowiony na bloczkach betonowych) pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Jako że obiekt został pobudowany przed 1 stycznia 1995 r., do prawidłowego rozpatrzenia postępowania miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., dalej P.b. z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Organ przypomniał, że na podstawie P.b. z 1974 roku obiekty budowlane mogą być wznoszone wyłącznie na terenach na ten cel przeznaczonych, zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 3), natomiast budowę obiektów budowlanych można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę (art. 28 § 1). W toku postępowania organ zwrócił się z pytaniem do stron, czy w Urzędzie Gminy toczy się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), pouczając strony, że w przypadku braku odpowiedzi w wyznaczonym terminie przyjmie, iż organ nie wydał takiej decyzji, co będzie skutkowało nakazem rozbiórki. Organ wyjaśnił też, że dla terenu K. brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym poinformowano strony, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, inwestor winien uzyskać dla swojej inwestycji decyzję o warunkach zabudowy. Jak wskazał organ, do dnia wydania niniejszej decyzji strony nie przedstawiły decyzji o warunkach zabudowy, w związku z czym orzeczono nakaz rozbiórki. W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez L. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 23 sierpnia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że nie znalazł podstaw do jej uchylenia lub zmiany. Jak wynika z akt sprawy L. S. pobudował w warunkach samowoli budowlanej obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem o konstrukcji stalowej, pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,60 m x 6,00 m. Organ przypomniał, że zarówno P.b. z 1974 r., jak i obecnie obowiązująca ustawa z 1994 r. przewidywały, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo, organ zauważył, że obowiązujące są przepisy w dacie orzekania przez organy, z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego na danym terenie organ nadzoru budowlanego powinien umożliwić stronie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji zawiadomił stronę pismem z 18 października 2018 r. o takiej możliwości, lecz inwestor nie przedłożył stosownej decyzji. Również z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że inwestor nie składał do Urzędu Gminy wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [..] w K., gmina K. Wójt Gminy przysłał w toku postępowania wypis z obowiązującego w 1994 r. "Miejscowego plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy" dla obrębu K. - uchwalonego uchwałą nr 162/XXXVII/9233 Rady Gminy z 30 lipca 1993 r. K. stanowiły kompleks objęty ochroną konserwatorską oraz ochrony środowiska - jako park kulturowy z zachowanym historycznym układem działek siedliskowych. Działka nr [..] znajdowała się na terenie oznaczonym 17.2 MN, przeznaczonym pod tereny rolne i łąki. Na terenie oznaczonym na planie 17.1 MN jak i 17,2 MN istniała możliwość realizacji obiektów tylko jako rekonstrukcja lub przebudowa zabudowy osiedleńczej, po wcześniejszym uzyskaniu zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obiekt wzniesiony przez inwestora nie stanowił zrekonstruowanej zabudowy osiedleńczej, jak również został pobudowany bez zgody konserwatorskiej. Biorąc powyższe pod uwagę organ uznał za zasadne utrzymać w mocy decyzję nakazująca rozbiórkę. L. S. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania w sprawie oraz wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 28 marca 2019 r. W ocenie skarżącego, decyzja o rozbiórce budynków rekreacyjnych znajdujących się na działce [..] w K. została wydana i następnie utrzymana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa, gdyż bezpodstawnie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Skarżący podniósł, że w jego ocenie sporny obiekt nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż był wymieniony w wykazie obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, wyszczególnionych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. W rozporządzeniu tym § 46 ust. 2 stanowi, iż "nie dotyczy objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę parterowych budynków bez palenisk i o powierzchni zabudowy do 30m2 z wyjątkiem garaży w miastach". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do skargi organ wskazał, że zgodnie z § 44 ust. 2 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. Nr 8 z 1975 r., poz. 48), niniejszy obiekt wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto jego budowa narusza obowiązujące w dacie budowy przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w dacie orzekania wymagana była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której inwestor nie przedłożył. Natomiast wskazany w skardze przepis § 46 ust. 1 cytowanego rozporządzenia określa dokumenty jakie należy przedłożyć w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś § 46 ust. 2 (na który powołuje się skarżący) określa jakie budynki, wymagające jednak uzyskania pozwolenia na budowę, są zwolnione z konieczności dostarczenia części dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję oraz decyzję organu I instancji sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a tym samym skarga L. S. nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niesporne jest, że w 1994 r. wybudowano na działce nr [..] w miejscowości K., gmina K. obiekt budowlany nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 4,60 m x 6,00 m. Z uwagi na to, że obiekt ten został wybudowany przed 1 stycznia 1995 r., a sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowią przepisy P.b. z 1974 r. Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu jej art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy art. 37 – 42 P.b. z 1974 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. z 1974 r. roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. 1975, nr 8, poz. 48 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stanowiły, że pozwolenia na budowę wymaga m.in. wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków (§ 44 ust. 1 pkt 1). Wyjątki wprowadzał ust. 2 i 3 § 44, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (ust. 2 pkt 1) pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego (ust. 2 pkt 2). Ponadto właściwy organ mógł warunkowo zwolnić z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę położonego na obszarze wsi budynku gospodarczego i inwentarskiego, wznoszonego według projektu typowego lub powtarzalnego na terenie istniejącej zagrody (ust. 3). Natomiast w myśl art. 37 ust. 1 P.b. z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z brzmienia przywołanego powyżej przepisu wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest: 1) wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz 2) znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę. Należy przy tym wskazać, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1648/08, LEX nr 1217983). Zagadnienie dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym do obiektów samowolnie wybudowanych w okresie obowiązywania P.b. z 1974 r. zostało bezpośrednio poruszone w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (CBOSA). W orzeczeniu tym wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Naczelny Sądu Administracyjny wskazał zarazem, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Zgodnie z art. 2 ust. 1 P.b. z 1974 r. przez "obiekty budowlane" rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym nietrwale związanym z gruntem, pełniącym funkcję rekreacji indywidualnej, co – w świetle przytoczonych powyżej przepisów – uzasadnia prawidłowość przyjęcia konieczności uzyskania pozwolenia na jego budowę. Organy zatem zasadnie przyjęły, że w sprawie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 P.b. z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy, ponieważ skarżący nie legitymował się pozwoleniem na budowę spornego obiektu budowlanego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że powołany przez skarżącego § 46 ust. 2 rozporządzenia, wbrew jego ocenie, nie stanowi wyjątku od zasady obowiązkowego uzyskania pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że § 46 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, z kolei ust. 2 tego przepisu stwierdza, że przepis ust. 1 pkt 2 nie dotyczy objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę parterowych budynków bez palenisk i o powierzchni zabudowy do 30 m2, z wyjątkiem garaży w miastach. A zatem powołany przez skarżącego przepis dotyczy wyjątku od reguły składania pełnego pakietu dokumentów przy ubieganie się o pozwolenie na budowę, a nie – co wyraźnie należy podkreślić – wyjątku od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu zaś do drugiej z przesłanek orzeczenia o rozbiórce, tj. znajdowania się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę, wskazać należy, że lokalizacja obiektu jest niezgodna z przepisami planu miejscowego obowiązującego w dacie jego powstania. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu z uchwały nr 162/XXXVII/93 Rady Gminy w sprawie zatwierdzenia aneksu do "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy" dla obrębu geodezyjnego [..], teren, na którym położona jest działka nr [..], znajduje się w jednostce planistycznej 17.a 1MN i podlega ochronie konserwatorskiej z uwagi na zachowany historyczny układ działek siedliskowych oraz kompozycję zabudowy, tj. K. stanowią jeden kompleks objęty ochroną konserwatorską oraz ochroną środowiska wraz z K. jako park kulturowy, natomiast K. to wieś o charakterze parku kulturowego, gdzie wszelkie propozycje działań inwestycyjnych w tym obszarze muszą uzyskać opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odnośnie sposobów i realizacji. W jednostce planistycznej 17.a 1MN dopuszczalna była wyłącznie zabudowa odtworzeniowa, po uzyskaniu zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Zatem, obowiązujący w dacie budowy plan miejscowy wykluczał realizację spornego obiektu. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, od 2003 r. nie ma już planu miejscowego dla tego obszaru. Co więcej, w związku z tym ustalono, że skarżący nie występował o ustalenie warunków zabudowy dla działki [..] (por. notatka służbowa z 23 sierpnia 2019 r. w aktach organu odwoławczego). Zatem, z uwagi na niezgodność zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi obecnie, jak i w chwili wybudowania obiektu, organ zobligowany był do orzeczenia rozbiórki budynku. W niniejszej sprawie zachodzą bowiem obie przesłanki wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, tj. zarówno samowolne posadowienie obiektu, jak i uczynienie tego na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Z tych przyczyn sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca, są zgodne z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), skargę jako niezasadną oddalił.