II SA/Gd 629/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 14 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie potwierdzenia niewykonywania pracy na skutek represji politycznych oddala skargę. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 14 września 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 18 sierpnia 2015 r., odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił A. B. potwierdzenia okoliczności pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych w okresie od 10 lipca 1982 r. do 28 lutego 1990 r., z uwagi na fakt, że powyższy okres został już zaliczony do okresu zatrudnienia na podstawie odrębnych przepisów. Skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie - po uzyskaniu informacji z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaliczeniu powyższego okresu jako okresu składkowego — o umorzenie postępowania. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2014 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych umorzył na wniosek strony postępowanie odwoławcze. W dniu 20 lipca 2015 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego o wydanie decyzji potwierdzającej okoliczność pozostawania bez pracy z przyczyn politycznych. We wniosku skarżący wskazał ponownie, że ustalenie wskazanych okoliczności przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest dla niego niezbędne ze względu na to, że będzie ubiegał się o ponowne przeliczenie kapitału początkowego, gdyż w toku dokonywania wyliczeń wymiaru świadczenia emerytalnego nie uwzględniono składek z okresu represyjnego zwolnienia go ze Służby Celnej. Zgodnie z intencją skarżącego jego wniosek został zakwalifikowany jako wniosek o uchylenie decyzji dotychczasowej w trybie art. 154 k.p.a. Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 154 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 24 czerwca 2014 r. Organ wyjaśnił, że nie zaistniały przesłanki uzasadniające zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a.. Wskazał, że strona uzyskała zaliczenie do okresu zatrudnienia wskazanego przedziału czasu od dnia 11 lipca 1980 r. do dnia 28 lutego 1990 r. na podstawie innej ustawy niż ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaliczenie to odbyło się na podstawie ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne. Ustawa ta nie jest realizowana przez Szefa Urzędu, a kolejne potwierdzenia okoliczności powtórzyłoby już wcześniejsze ustalenia. Skarżący niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia 14 września 2015 r. Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 18 sierpnia 2014 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Konstrukcja art. 154 k.p.a. powoduje, że prowadzone w oparciu o powołaną podstawę prawną postępowanie administracyjne nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, która została już rozstrzygnięta co do istoty w postępowaniu administracyjnym głównym zakończonym decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r., lecz koncentrację na ocenie (weryfikacji) wydanej uprzednio decyzji pod względem kryteriów przewidzianych przepisem art. 154 k.p.a. Tymi kryteriami są interes społeczny lub słuszny interes strony. Powołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04, przywołano wyrażone tam stanowisko, że nie można uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zdaniem organu ustalone w sprawie okoliczności nie pozwalają na przyjęcie poglądu, aby interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji ostatecznej Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób represjonowanych, co stanowi niezbędną przesłankę do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję zarzucono brak poczynienia ustaleń w zakresie okoliczności merytorycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie wniosku skarżącego. Według skarżącego organ powołując się postępowanie w organie emerytalno-rentowym zwolnił się z obowiązku potwierdzenia okoliczności pozostawania przez skarżącego bez pracy z powodu represji politycznych. Organ do spraw kombatantów powołany jest do potwierdzania takich okoliczności i nie wyczerpują tej kompetencji działania innych organów. Skarżący podkreślił, że ma interes prawny w ustaleniu represji wobec niego w okresie PRL-u, a organ winien w tym przedmiocie orzec. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o kryterium legalności uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie poddano decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiającą uchylenia własnej decyzji odmawiającej potwierdzenia okoliczności pozostawania bez pracy wskutek represji politycznych w okresie od dnia 10 lipca 1982 r. do dnia 28 lutego 1990 r. z uwagi na to, że okres ten został już zaliczony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych do okresu składowego, od którego zależy prawo do świadczenia emerytalnego i jego wysokość, a żądanie uchylenia decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. nie wyczerpuje przesłanek oznaczonych w art. 154 k.p.a. Będący podstawą skarżonego rozstrzygnięcia przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od stwierdzenia, że prawo do emerytury jest uzależnione od spełnienia warunków ustawowych – wykazania okresów ubezpieczeniowych składkowych i nieskładkowych w odpowiednim wymiarze oraz ukończenia wymaganego wieku. Zasadą jest, że przy ustalaniu prawa do świadczeń emerytalno – rentowych i ich wysokości okresy składowe uwzględniane są w pełnej wysokości, a okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze nieprzekraczającym jednej trzeciej udowodnionych okresów nieskładkowych. Dla ustalenia wysokości kapitału początkowego konieczne jest udokumentowanie okresów składkowych i nieskładkowych. Oznacza to, że istotne z perspektywy ustalenia uprawnień emerytalnych skarżącego i wysokości jego przyszłych świadczeń miało zaliczenie poszczególnych okresów jego zatrudnienia do okresów składkowych bądź nieskładkowych. Przepis art. 6 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013, poz. 1440 ze zm.), zwanej dalej u.e.r., zawiera katalog okresów składkowych, wśród których w ust. 2 pkt 6a wymienia również przypadające przed dniem 15 listopada 1991 r. okresy niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, za które została opłacona składka na ubezpieczenie społeczne albo za które nie było obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Okres niewykonywania pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych, o którym mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6a u.e.r., z dniem 1 stycznia 2014 r. został przekwalifikowany na okres składkowy bez opłaconej składki, na podstawie noweli z dnia 22 listopada 2013 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013, poz. 1734). Według wcześniejszego stanu prawnego był to okres nieskładkowy, wymieniony w uchylonym z dniem 1 stycznia 2014 r. art. 7 pkt 4 u.e.r. Poszerzając w ten sposób katalog okresów składkowych bez opłaconej składki o opisany wyżej okres ustawodawca dał wyraz dowartościowania przerw w zatrudnieniu spowodowanych represjami politycznymi, nieprzewidując dodatkowo ustawowego ograniczenia wysokości ich zaliczenia do stażu ubezpieczeniowego. Okresy, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 6a u.e.r., zgodnie z art. 117 ust. 4 u.e.r. mogą być udowodnione dokumentami lub zeznaniami świadków. Oceny tych dokumentów i zeznań dokonuje, w drodze decyzji, Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z przepisami ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Przepis art. 117 ust. 4 u.e.r. odsyła w ten sposób bezpośrednio do przepisów rozdziału 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1206 ze zm.), zwanej dalej ustawą o kombatantach - "Zasady orzekania o uprawnieniach" - zwłaszcza zaś do art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach. Przepis ten w związku z art. 117 ust. 4 u.e.r. określa zakres kompetencji organu administracji publicznej, formę jej realizacji oraz zasady dowodzenia. Treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, w zakresie w jakim stanowi on, że o spełnieniu warunków właściwy organ orzeka na podstawie udokumentowanego wniosku osoby zainteresowanej jednoznacznie przesądza o tym, że obowiązek wykazania istnienia przesłanek, z których strona wywodzi określone skutki prawne spoczywa przede wszystkim właśnie na niej. W rozpoznawanej sprawie w ogóle nie zaistniała jednak potrzeba realizacji kompetencji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w zakresie określonym w art. 117 ust. 4 u.r.e., bowiem w toku postępowania zainicjowanego przez samego skarżącego ujawniono, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek Izby Celnej uznał skarżącemu jego okres niewykonywania służby w organach celnych w wyniku represji politycznej za działalność związkową i polityczną za okres składkowy w rozumieniu at. 6 ust. 2 pkt 6a u.r.e. Oznacza to, że okoliczności istotne dla skarżącego z punktu widzenia ustalenia jego prawa do świadczeń emerytalnych oraz ich wysokości, zostały przyznane i potwierdzone przez organ emerytalno - rentowy i nie budzą wątpliwości. Zaliczenie okresu niewykonywania przez skarżącego pracy na skutek represji politycznych do okresu składowego wywiera wpływ zarówno na ustalenie kapitału początkowego, jak i na ustalenie prawa do emerytury lub renty. Przy tych ustaleniach bowiem obowiązuje jednakowa zasada zaliczania okresów składowych w pełnym wymiarze, a okresów nieskładkowych w wymiarze nieprzekraczający 1/3 udowodnionych okresów składowych. Zwrócić należy również uwagę na redakcję art. 117 ust. 4 zdanie pierwsze u.e.r., w której ustawodawca posłużył się terminem "może", co oznacza, że okres niewykonywania pracy na skutek represji politycznych jedynie może być udowodniony przy zastosowaniu wskazanych tam środków dowodowych, jeśli nie ma w tym zakresie jasności. Udowadnianiu podlega bowiem tylko to, co nie jest oczywiste. Jeśli natomiast istnieje taka potrzeba, oceny dokumentów i zeznań dokonuje Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o kombatantach. Jeśli zaś taka potrzeba nie zachodzi, bo wątpliwości co do charakteru niewykonywania pracy nie ma, to nie aktualizuje się potrzeba rozstrzygania przez ten organ. Okoliczność zaliczenia skarżącemu przez organ emerytalno – rentowy okresu niewykonywania pracy na skutek represji jednoznacznie potwierdził sam skarżący i w zwykłym postępowaniu wycofał swój wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co procesowo doprowadziło do umorzenia postępowania odwoławczego i ostateczności decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. odmawiającej A. B. potwierdzenia okoliczności pozostawania bez pracy na skutek represji politycznych w okresie od dnia 10 lipca 1982 r. do dnia 28 lutego 1990 r. Wniosek skarżącego o zmianę decyzji ostatecznie odmawiającej potwierdzenia okoliczności niewykonywania przez niego pracy przed dniem 4 czerwca 1989 r. na skutek represji politycznych należało zatem rozpoznać w świetle dyspozycji art. 154 § 1 k.p.a. Zastosowanie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek: a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania, b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 553/06, LEX nr 348253). Oznacza to, że postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 § 1 k.p.a. powinno zmierzać do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Oceniając, czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy wziąć pod uwagę nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie lecz rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony (zmiany decyzji) jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt I OSK 428/10, LEX nr 745237). Pojęcie słusznego interesu strony pomimo niezdefiniowana nie oznacza każdego interesu strony, a więc chęci uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony, ale wyłącznie interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 154 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Analizując zatem okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w świetle przepisów u.e.r., a w szczególności art. 6 ust. 2 pkt 6a i art. 117 ust. 4, stwierdzić należy, że wskutek dokonanego już zaliczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okresu niewykonywania przez skarżącego pracy na skutek represji politycznych do okresu składowego podlegającego zaliczeniu w pełnym wymiarze zarówno przy ustalaniu kapitału początkowego, jak i ustalaniu prawa do świadczenia emerytalnego i jego wysokości, nie zaistniały przesłanki przemawiające za zmianą stanowiska Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wyrażonego w ostatecznej decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. Za zmianą tej decyzji bądź jej uchyleniem nie przemawia bowiem żaden słuszny interes strony ani interes społeczny. Sytuacja prawna skarżącego w kontekście jego uprawnień emerytalnych z punktu widzenia możliwości udowadniania okresów, od których zależy prawo do świadczeń emerytalno – rentowych i ich wysokość, jest ustalona i przyznana przez organ emerytalno – rentowy. W tym zakresie sytuacja skarżącego nie może ulec zmianie, wobec czego rozstrzyganie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwestii w istocie dowodowej jest zbędne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych we własnym zakresie, bez potrzeby odwoływania się do decyzji Szefa Urzędu potwierdzającej uprawnienia skarżącego, uznał skarżącemu przedmiotowy okres za represyjny i składkowy. Tym samym ZUS, niemając wątpliwości przyznał, że w odniesieniu do osoby skarżącego spełnione zostały przesłanki z art. 6 ust. 2 pkt 6a u.e.r., co umożliwiło zaliczenie mu okresu niewykonywania pracy na skutek regresji politycznych do okresu składkowego. Skoro okoliczność ta przyznana została przez organ właściwy w sprawach emerytalno – rentowych, to nie zaistniały warunki do jej formalnego potwierdzania w trybie art. 117 ust. 4 u.e.r., w kontekście zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Wobec tego sąd uznał, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawidłowo odmówił zmiany swojej ostatecznej decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. odmawiającej potwierdzenia okoliczności niewykonywania pracy na skutek represji politycznych. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną. Jednocześnie sąd wyjaśnia, że wskutek omyłki sądu w aktach sprawy umieszczono sentencję wyroku podpisaną przez jednego sędziego orzekającego w trzyosobowym składzie. Oznacza to, że sentencję wyroku wydanego na rozprawie przez skład trzech sędziów, przed którymi odbywała się rozprawa poprzedzająca bezpośrednio wydanie wyroku, oraz ogłoszonego na posiedzeniu, na którym zamknięto rozprawę, podpisał tylko jeden z sędziów zamiast całego składu. Skutki procesowe tego uchybienia, o charakterze nieważnościowym, sąd uwzględni z urzędu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej, jak o tym mowa w art. 179a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzonym nowelą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 658).