II SA/Gd 630/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Protokolant Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2003 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 25 lipca 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 25 lipca 2002 r., nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i wydał A Spółce z o.o. z siedzibą w W. pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] zlokalizowanej na kościele przy ul. [...] w G. W uzasadnieniu wskazano, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami obwiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego G. Organ administracji prowadząc postępowanie poczynił wszystkie wymagane uzgodnienia i dopełnił formalności wyznaczonych ustawą Prawo ochrony środowiska. W świetle raportu oddziaływania na środowisko projektowanej stacji bazowej oraz już istniejących stacji innych operatorów wynika, że sprzeciw części mieszkańców ul. [...] wobec realizacji inwestycji i ich zarzuty dotyczące wpływu inwestycji na stan zdrowia nie znajdują uzasadnienia. Z raportu tego wynika bowiem, że elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące przekraczające dopuszczalny poziom wystąpi nad terenem działki, na której zlokalizowana jest stacja bazowa oraz nieznacznie przekroczy jej granicę od strony wschodniej na kierunkach [...], [...], [...] w wolnej przestrzeni na wysokościach od 17, 5 m do 24 m n. p. z. w miejscach niedostępnych dla ludzi. K. L., W. L. i P. L. wnieśli odwołanie od wskazanej decyzji, domagając się jej zmiany. Skarżący podkreślili, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności z przepisami o ochronie środowiska i obostrzeniami związanymi z terenem Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. Wskazali, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o niezgodny z rzeczywistością stan faktyczny, bez uwzględnienia zmian w opiniach o szkodliwości promieniowania oraz interesów osób trzecich. Skarżący zarzucili nadto nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe poinformowanie mieszkańców o planowanej inwestycji oraz, że w okresie udostępnienia dokumentacji projektowej do wglądu zainteresowanym inwestorzy dokonywali zmian w projekcie budowlanym i raporcie oddziaływania na środowisko. Skarżący podkreślili, że szkodliwe promieniowanie wystąpi zbyt blisko ich pomieszczeń mieszkalnych i stanowić będzie istotne zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Planowana inwestycja będzie miała szkodliwy wpływ na ich nieruchomości ze względu na świadczone tam usługi pedagogiczne m.in. dla kobiet w ciąży i dzieci oraz obniży ich wpływy z tytułu wynajmu lokali na nieruchomości przy ul. [...]. Wojewoda decyzją z dnia 12 marca 2003 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt l ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska z udziałem społeczeństwa i stron postępowania. Organ ten zgromadził niezbędny materiał dowodowy. Projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z "Raportem oddziaływania na środowisko" został uzgodniony przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją Nr [...] z dnia 17 kwietnia 2002 r. oraz Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta. Strony postępowania poinformowano o możliwości zapoznania się z raportem oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Z "Raportu oddziaływania na środowisko" Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej sieci [...] nr [...] wynika, iż uwzględnia on również już istniejącą na tym obiekcie stację bazową [...] oraz stację bazową [...]. Z obliczeń i rysunków powyższego raportu wynika, iż obszar o przekroczonym poziomie dopuszczalnym mocy pola elektromagnetycznego w otoczeniu anten Sieci [...] Nr [...] będzie występować na wysokości zawieszenia anten nadawczych na poziomie od 38,0 m do 54,5 m n.p.m., w otoczeniu anten [...] na wysokości od 55,2 m do 55, 8 m n.p.m. a w otoczeniu anten [...] na wysokości 50,7 m do 51,3 m n.p.m. Obszary te będą wstępowały w wolnej przestrzeni w miejscach niedostępnych dla ludzi. Na podstawie przeprowadzonej analizy istniejących uwarunkowań i prognozowanych rozkładów pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez projektowaną stację bazową sieci [...] oceniono, że stacja ta nie będzie stanowić zagrożenia dla ludzi i środowiska i będzie spełniać wymagania zawarte w obowiązujących przepisach. Organ odwoławczy wskazał, iż związku z faktem, że poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego wyższy od poziomu dopuszczalnego wystąpi w wolnej przestrzeni tj. w miejscach niedostępnych dla ludzi, brak jest potrzeby ustanawiania obszaru ograniczonego użytkowania w otoczeni stacji. Elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące przekraczające dopuszczalny poziom wystąpi głównie nad terenem działki, w obrębie której zlokalizowana została przedmiotowa stacja bazowa. Przekroczy ono nieznacznie granicę tej działki jedynie od strony wschodniej w wolnej przestrzeni na wskazanych powyżej wysokościach, w miejscach niedostępnych dla ludzi i nie będzie oddziaływać szkodliwie na zdrowie mieszkańców sąsiednich posesji. Nadto dla potrzeb uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestor winien uzyskać pozwolenie na emitowanie przez stację bazową telefonii komórkowej pól elektromagnetycznych. K. L. wniosła skargę na powyższą decyzję. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej zarzuty są analogiczne, jak przy budowie wszystkich pozostałych stacji bazowych usytuowanych przy ul. [...], w których to sprawach toczą się już postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. podniosła ona zarzut nie powiadomienia o postępowaniu właścicieli sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działki Nr [...] – państwa K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa. Z art. 35 ust. 1pkt1 lit a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. Nr 106 z 2000 r. poz. 1126 ze zm.) wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego wprowadza wymóg dołączenia do pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, decyzja o pozwoleniu na budowę, może być wydana wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowana terenu jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zatem poprzedzone stwierdzeniem zgodności planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oceną istnienia i spełnienia przez inwestora wymogu złożenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jeżeli organ administracji stwierdzi, że postępowanie o udzielnie pozwolenia na budowę winno być poprzedzone decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta nie została wydana, winien odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organy administracyjne obu instancji zaniechały oceny wymogu dołączenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a teza zgodność planowanej inwestycji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została oparta na jakichkolwiek ustaleniach w tym zakresie. Organ I instancji stwierdził, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, nie dokonując żadnych co do treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i nie uzasadniając zajętego stanowiska. Organ ten nie dokonał ustaleń odnośnie treści obowiązującego dla tego terenu planu zagospodarowania przestrzennego, ani oceny czy z treści tego planu, a w szczególności wysokości dopuszczalnej zabudowy wynika, że w niniejszym przypadku, pola elektromagnetyczne o parametrach wyższych od dopuszczalnych, będą występowały jedynie w miejscach niedostępnych dla ludzi. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 15 poz. 139 ze zm.) obowiązującej w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji, zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 39 ust. 2 niniejszej ustawy nie wymagały ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu roboty budowlane polegające na remoncie lub montażu, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku lub jego części, jeżeli nie powodowały zmiany sposobu zagospodarowania terenu (pkt 1) oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę (pkt 2). Organy obu instancji nie dokonały oceny inwestycji w punktu widzenia treści art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego i nie wskazały przesłanek zwalniających inwestora od obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, iż fakt ograniczenia inwestycji do robót montażowych nie wyłącza obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - w przypadku zamiany sposobu zagospodarowania terenu. Trwała ingerencja w przestrzeń stanowi zmianę sposobu zagospodarowania terenu. Zamontowanie na budynku kościoła stacji bazowej telefonii komórkowej może także wywoływać skutki w sferze zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Ze sporządzonego w sprawie Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko wynika, że wokół stacji bazowej w kierunku [...], [...] i [...] stopni będzie istnieć strefa zagrożenia w odległości do 38 m od wieży kościoła, a strefa ta przekroczy granice nieruchomości, na której zlokalizowana jest inwestycja. Promieniowanie elektromagnetyczne o poziomie wyższym od 0,1 W/m2 występować będzie na tym obszarze na wysokości od 17, 5 do 24 m n. p. z. Sporządzona opinia dotyczy oceny zasięgu szkodliwego promieniowania w odniesieniu do budynków istniejących. W toku postępowania nie rozważano natomiast wpływu inwestycji na możliwość zabudowy sąsiednich działek lub rozbudowy znajdujących się nich obiektów. W wyroku z dnia 10 października 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1364/99 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że oddziaływanie projektowanej inwestycji, polegającej na montażu na istniejącym budynku mieszkalnym stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomości sąsiednie sprowadza się do powstawania ograniczeń w inwestowaniu i powoduje zmiany sposobu zagospodarowania terenu a w konsekwencji, stosownie do treści art. 39 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ sfera oddziaływania inwestycji przekracza granice działki, na której ma być ona realizowana, istnienie tego obiektu może wpływać na sposób zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. W aktach postępowania administracyjnego brak jest materiału dowodowego umożliwiającego ocenę zarzutu skarżącej, iż w postępowaniu nie brali udziału właściciele sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę Nr [...], z akt tych nie wynika kto jest właścicielem tej nieruchomości i czy osoba ta była uczestnikiem postępowania. Podkreślić jednak należy, że organ administracji winien zapewnić udział w postępowaniu wszystkim właścicielom nieruchomości graniczących z terenem inwestycji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wprowadzał zasadę ochrony interesu prawnego osób trzecich stanowiąc, iż obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona ta zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego obejmuje m.in. ochronę przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Uczestnikami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele nieruchomości sąsiednich, których interesy mogą zostać naruszone przez budowę obiektu, a ustalenie kręgu uczestników postępowania następuje w oparciu o bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji i możliwość naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nadto wskazać należy, iż organ odwoławczy nie rozważył w zaskarżonej decyzji podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego szczególnych warunków wznoszenia tego typu obiektów jak planowany, z uwagi na pozostawanie tego terenu w granicach parku krajobrazowego, bądź w jego bezpośrednim sąsiedztwie, co narusza przepis art. 7 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W toku postępowania przed organami obu instancji doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Nadto organ administracji naruszył przepisy prawa procesowego, art. 7 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. W niniejszej sprawie brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do zapewnienia skuteczności wadliwych i uchylonych decyzji w okresie do czasu uprawomocnienia się wyroku.