II SA/Gd 633/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędzia WSA Jolanta Górska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdański na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia 21 grudnia 2009 r., nr [[...]], Wójt zatwierdził projekt podziału działki nr [[...]] położonej we wsi Ł., stanowiącej własność W. G., na działki o nr od [[...]] do [[...]]. W decyzji wskazano, że podziału dokonuje się pod warunkiem, że przy sprzedaży nowowydzielonych działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nastąpi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych lub sprzedaż udziałów w działce nr [[...]]. A. wystąpiło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji zatwierdzającej podział, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa - art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w chwili dokonywania podziału działka nr [[...]] nie miała dostępu do drogi publicznej. O ustanowienie służebności drogi kosztem nieruchomości A. zabiega właściciel nowowydzielonych działek. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2013 r. nr [[...]] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło A. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r. zatwierdzającej podział działki nr [[...]]. Kolegium uznało, że wnioskodawca nie posiada legitymacji czynnej do inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r. Stronami postępowania w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości są podmioty uprawnione do dysponowania nieruchomością, a więc właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty i współużytkownik wieczysty. Te podmioty również mogą żądać wszczęcia postępowań w trybach nadzwyczajnych: wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tego wywiedziono, że A. nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiło A. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr [[...]] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że analiza faktów i dowodów w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu podziału stanowiącej własność W. G. działki nr [[...]] (położonej w Ł.) na działki nr: [[...]]-[[...]], prowadzi do wniosku, że A. nie może być stroną w postępowaniu, w którym wydano decyzję zatwierdzającą podział. O braku możliwości wywiedzenia interesu prawnego A. świadczy treść przepisów art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Według Kolegium, po stronie A. brak jest również interesu prawnego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Wójta. Właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej decyzją podziałową nie mają statusu strony w postępowaniu podziałowym. Podział nieruchomości gruntowej jest bowiem wykonywaniem prawa własności, nieoddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienne. Jak wynika z akt sprawy, skarżący nie legitymuje się żadnym prawnorzeczowym tytułem do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt jej podziału. Oznacza to, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 157 § 2 w związku z art. 28 K.p.a., umożliwiającego wszczęcie na ich wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Ponieważ A. takim prawem nie legitymuje się, nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu podziału. W konsekwencji takiego stanu rzeczy argumentacja podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostaje bez wpływu na jej załatwienie. Skargę na powyższe postanowienie wniosło A., żądając jego uchylenia i stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zarzucono naruszenie uzasadnionego interesu prawnego skarżącego oraz naruszenie prawa materialnego i procesowego, zwłaszcza art. 28 K.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca kwestionuje pozbawienie jej legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 28 K.p.a. twierdząc, że w następstwie decyzji zatwierdzającej podział, w której postawiono warunek zapewnienia dostępu do drogi publicznej kosztem między innymi jej nieruchomości, jej interes został zagrożony. Uprawnia to A. do inicjowania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji podziałowej. Skarżąca poparła swoje stanowisko orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Ingerencja w prawo własności skarżącej polega na ograniczeniu prawa własności działki sąsiedniej, przez którą ma nastąpić dojazd prowadzący od wydzielonych działek do drogi publicznej. Podkreślono w skardze, że działka nr [[...]] nie miała w dniu podziału dostępu do drogi publicznej, co według skarżącej potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu toczącym się przed sądem powszechnym w sprawie o ustanowienie służebności drogowej i świadczy o rażącym naruszeniu prawa w decyzji zatwierdzającej podział. Zarzucono nadto brak podjęcia działania przez organ z urzędu w sytuacji ewidentnego naruszenia prawa w decyzji zatwierdzającej podział. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2012 r. skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w skardze oraz wskazała, że w sytuacji wniosku pochodzącego od osoby nieuprawnionej winien on być potraktowany jako podanie o podjęcie w tym zakresie działań z urzędu. Tylko poczynienie ustaleń merytorycznych pozwoliłoby na ocenę, czy istnieją w sprawie podstawy do działania z urzędu. Skarżąca przywołała nadto orzecznictwo sądowoadministracyjne, według którego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności jest nie tylko strona zakończonego postępowania zwykłego, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 wskazanej ostatniej ustawy sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 145 § 1 tej ustawy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję w świetle przedstawionych kryteriów sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa, a zatem skarga jako niezasadna nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 sierpnia 2012 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia 17 listopada 2011 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r., nr [[...]], z wniosku A., podjęte na podstawie art. 157 § 2 oraz art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Rozstrzygające dwukrotnie w sprawie Kolegium uznało, że wnioskująca A. nie jest legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie nieważności, dotyczącego ostatecznej decyzji podziałowej w sytuacji, gdy nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki objętej decyzją zatwierdzającą projekt podziału. Jest przy tym bezsporne, że skarżąca jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, a w dniu skarżonego rozstrzygnięcia toczyło się postępowanie cywilne przed Sądem Rejonowym Gdańsk – Południe XII Wydziale Cywilnym (sygn. akt XII Ns 738/10, vide k. 13 akt administracyjnych) o ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce stanowiącej własność A., z wniosku W. G. Decyzją podziałową z dnia 21 grudnia 2009 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału działki nr [[...]] we wsi Ł., w sprawie z wniosku W. G., po podziale powstały działki o numerach [[...]]. Jak wynika z treści decyzji, podziału dokonano pod warunkiem, że przy sprzedaży nowowydzielonych działek nieposiadających bezpośredniego dostępu do drogi publicznej nastapi ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, lub sprzedaż udziałów w działce nr [[...]] (vide: decyzja w aktach administracyjnych). Jak wynika z treści kontrolowanego postanowienia, z przyczyn podmiotowych zapadło postanowienie podjęte na podstawie art. 61a ust. 1 K.p.a., dodanego przez nowelę z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 118), obowiązującego od dnia 11 kwietnia 2011 r., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z ogólną regułą określoną w art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do treści art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pojęcie strony postępowania administracyjnego definiuje art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot niewątpliwie niebędący stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego wydaje się bowiem wydane w razie zaistnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych uniemożliwiających przeprowadzenie postępowania. Jak przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 162/09, LEX nr 596672), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko takie podziela, stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego kwestionowaną decyzją, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W wyroku z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 585/10, (LEX nr 108159), wydanym w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zasadą jest, że stroną, a zarazem podmiotem, który może żądać jego wszczęcia jest - co do zasady - osoba, która była uznana za taką stronę w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w postępowaniu zwykłym. Nie można jednak zgodzić się z przyjęciem a priori, że podmioty, które nie występowały w postępowaniu o wydanie, czy zmianę zezwolenia nie mają interesu prawnego w występowaniu o stwierdzenie nieważności tego zezwolenia. Może bowiem zdarzyć się, że podmiot, który nie był uznany za stronę w postępowaniu zwykłym, będzie miał taki status w postępowaniu nadzwyczajnym. Kwestię tę należy zatem badać zawsze indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu - prawnego czy faktycznego mogą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. W opisanych okolicznościach sprawy stanowisko Kolegium należy uznać za zasadne. Zdaniem sądu ocena sytuacji skarżącej jako podmiotu niemającego legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie decyzji o podziale działki sąsiedniej, przeprowadzona została przez Kolegium prawidłowo, w sposób nienaruszający art. 28 K.p.a. oraz art. 157 § 2 K.p.a. W przywołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 91/09 (dostępny w Internecie nsa.orzeczenia.gov.pl), wydanym w sprawie, w której przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, NSA wskazał, że o tym, czy określonemu podmiotowi przysługuje status strony przesądzają przepisy prawa materialnego, przy czym interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu. W przypadku podziału nieruchomości na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o podział nieruchomości może wystąpić jej właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty lub współużytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Tym samym podmioty te są stronami postępowania administracyjnego, mogą one również – jako strony postępowania podziałowego – żądać wzruszenia decyzji podziałowej w nadzwyczajnych trybach weryfikacji decyzji. Oczywistą jest rzeczą, jak rozważał dalej NSA, że "właścicielom działki sąsiedniej nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania w sprawie podziału nieruchomości z którą ich działka sąsiaduje (...). Inną jednak kwestią jest status właściciela działki sąsiadującej w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości sąsiedniej i utworzenia nowych działek zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej". NSA konkluduje wskazując, że "jeżeli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione dostępu do drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej". Sytuacja faktyczna w kontrolowanej sprawie różni się od stanu ustalonego w opisanym wyroku NSA. Skarżąca bezspornie nie posiada prawnorzeczowego tytułu do działki, która uległa podziałowi, na co się zresztą nie powołuje, niemniej w wyniku podziału sąsiedniej działki jej nieruchomość nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, jak i na dzień zaskarżonego rozstrzygnięcia wykonywanie przez stronę skarżącą prawa własności nieruchomości sąsiadującej nie doznało ingerencji skutkiem decyzji o podziale. Chybione jest zatem powoływanie się przez skarżącą na wskazane orzeczenie, podjęte w odmiennym stanie faktycznym. Tym samym, zdaniem sądu, w ustalonym przez Kolegium stanie faktycznym uprawniona była ocena, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z dnia 21 grudnia 2009 r. nie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. w związku z art. 157 § 2 K.p.a. Kolegium słusznie powołuje się przy ocenie legitymacji skarżącej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10 (LEX nr 824454). W wyroku tym NSA stwierdza, że osoba nieposiadająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem podziału nie ma interesu prawnego do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony, w konsekwencji nie jest również legitymowana do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Nadto, według NSA, podział nieruchomości gruntowej jest wykonywaniem prawa własności, nie oddziałującym na sytuację prawną właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż polega na wydzieleniu działek granicami przebiegającymi wewnątrz nieruchomości, a więc czynność taka nie ma wpływu na granice zewnętrzne dzielonego gruntu, które pozostają niezmienione. Należy zaznaczyć, że stan faktyczny w tej rozpatrywanej przez NSA sprawie był zbliżony do niniejszej sprawy, bowiem skarżący w sprawie I OSK 669/10 powoływali się na bezpośrednie sąsiedztwo z działką podlegającą podziałowi oraz na dostęp do drogi publicznej zagwarantowany właścicielowi tej działki poprzez działkę wnioskodawców. Dostrzegając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez podmiot niemający w tym postępowaniu statusu strony, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, w stanie prawnym z daty zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a K.p.a. i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia. Fakt uznania przez organ, że strona nie ma legitymacji do wszczęcia postępowania nie prowadzi do badania przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. Niemniej wymaga podkreślenia, że o ile organ dostrzeże występowanie w kwestionowanej decyzji którejś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., może wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Natomiast brak wszczęcia tego postępowania z urzędu oznacza jedynie, że organ administracji nie dopatrzył się zaistnienia podstaw do takiego działania. Nie oznacza to jednak, że organ ten ma obowiązek szczegółowej analizy i uzasadniania braku wystąpienia przesłanek nieważności w uzasadnieniu postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania na wniosek. W tym kontekście zarzut skargi odnoszący się do obowiązku wszczęcia przez Kolegium postępowania w sprawie nieważności opisanej decyzji podziałowej nie może być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, ograniczonej do kontroli postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z wniosku podmiotu, który nie miał legitymacji do jego zainicjowania. Z tych samych przyczyn sąd nie może się odnieść do zarzutów skargi odnośnie zaistniałych w opinii skarżącej przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o podziale z dnia 21 grudnia 2009 r. nr [[...]]. Na tym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego nie było to i nie mogło być przedmiotem ustaleń oraz oceny organu administracji. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.