II SA/Gd 634/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu B. K. i T. K. od decyzji Wojewody z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala sprzeciw. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 30 listopada 2023 r. Starosta Kartuski (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", po rozpoznaniu wniosku T. K. i B. K. (dalej: "Wnioskodawcy"), orzekł: o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości 16.850 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w obrębie P., gmina Ż., na skutek wydania przez Naczelnika Gminy Żukowo decyzji nr 403/12/74 z 16 grudnia 1974 r. (pkt 1), o jednorazowej wypłacie odszkodowania zgodnie z posiadanymi udziałami wskazanymi w treści postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku na rzecz T. K. w kwocie 5.090,10 zł (pkt 2) oraz na rzecz B. K. w kwocie 5.090,10 zł (pkt 3) oraz o zobowiązaniu P. S.A. (dalej: "Spółka") do wypłaty ww. odszkodowania, jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 4). W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Spółka wskazała na brak legitymacji prawnej Wnioskodawców do otrzymania odszkodowania, bowiem takie prawo przysługuje wyłącznie osobie wywłaszczonej lub jej spadkobiercom, tymczasem T. K. otrzymał nieruchomość w drodze darowizny. Wskazano również na przyjęcie w operacie szacunkowym błędnej powierzchni pasa technologicznego, co w konsekwencji doprowadziło do zawyżenia wysokości odszkodowania. Decyzją z 23 kwietnia 2024 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przeprowadził wywód prawny dotyczący instytucji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wskazując, że nie ma ono charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, nie idzie za rzeczą jak np. hipoteka czy służebność, nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości z tytułu nabycia własności, lecz tylko osobom wywłaszczonym i ich spadkobiercom. Wojewoda podał, że adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był W. K. Stosownie jednak do Aktu Własności Ziemi z 20 lipca 1972 r. właścicielami działki nr [...] stali się W.K. i jego żona E. K. Co za tym idzie, oboje byli osobami wywłaszczonymi. W. K. zmarł, a zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach z 13 października 1986 r. sygn. akt [...] spadek po nim odziedziczyli: E. K. w 1/4 części spadku oraz T. K., M. S., K. P. i B. K. - każdy z nich w 3/16 częściach spadku, z tym że wchodzący w skład spadku udział w gospodarstwie rolnym, położonym w P., dla którego Państwowe Biuro Notarialne w Kartuzach prowadzi księgę wieczystą KW [...], z mocy ustawy dziedziczą: E. K., T. K. i B. K., każdy w 1/3 części spadku. Zgodnie z materiałem dowodowym na ówczesną księgę wieczystą nr [...] składała się działka nr [...], położona w P., gmina Ż. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie Wnioskodawcy bezspornie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jako spadkobiercy (po W. K., którego udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości wynosił 1/2), gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, działka nr [...], zgodnie z przysługującymi im udziałami, wynoszącymi po 1/6 części każdy, w prawie własności nieruchomości, nabytym w drodze sukcesji uniwersalnej po wywłaszczonym współwłaścicielu nieruchomości W. K. Wojewoda zwrócił uwagę, że udział w spadku (w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości) po W. K., przypadający E. K., nie wszedł do masy spadkowej, gdyż E. K. "umową przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego" z 29 kwietnia 1981 r. zbyła swój udział w prawie własności działki nr [...] na rzecz T. K., co potwierdza wpis w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał następnie, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w Kartuzach z 3 listopada 2020 r. spadek po zmarłej 29 grudnia 2013 r. E. K. nabyli m.in. T. K. i B. K., jednak przedmiotowa działka stanowiła już wtedy wyłączną własność T. K., bowiem również swój udział w prawie własności tej działki B. K., umową darowizny z 1 lipca 1987 r., przekazał na rzecz T. K. Mając powyższe na uwadze Wojewoda uznał, że odszkodowanie na rzecz Wnioskodawców przysługuje wyłącznie w części wynikającej z postanowienia Sądu Rejonowego w Kartuzach z 13 października 1986 r., tj. w udziale wynoszącym po 1/6 części, dla każdego z Wnioskodawców, w prawie własności działki nr [...], bowiem wyłącznie w tym zakresie nieruchomość ta weszła do masy spadkowej po W. K. Organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut Spółki dotyczący zawyżenia przez biegłą szerokości pasa technologicznego. Wojewoda wskazał, że autorka wyceny przyjęła szerokość pasa technologicznego 40 m od osi linii w obie strony (pas o szerokości 80 m), zauważając, że brak jest obowiązujących unormowań prawnych dotyczących ustalania szerokości pasów technologicznych. Oceniając to stwierdzenie organ odwoławczy podkreślił, że pomimo braku stosownych unormowań prawnych kwestia ustalenia szerokość pasa technologicznego nie powinna budzić wątpliwości i powinna zostać rzetelnie zbadana oraz potwierdzona przez właściciela urządzenia przesyłowego. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że z uwagi na brak przepisów określających szerokość pasów technologicznych, pasów ochronnych dla linii elektroenergetycznych, pasy ochronne każdorazowo wyznaczane są przez inwestora. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że pomimo uwag Spółki Starosta pominął tę kwestię i przyjął dane zawarte w operacie szacunkowym, choć biegła wykazywała w tym zakresie chęć skorygowania wyceny, zgodnie ze wskazaniem organu. Organ odwoławczy uznał tym samym, że wskazana w odwołaniu przez Spółkę szerokość pasa technologicznego, wynosząca 60 m, jest prawidłowa. W konsekwencji Wojewoda ocenił, że operat szacunkowy z 24 kwietnia 2023 r., w związku z błędnie przyjętą szerokością pasa technologicznego, nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Na gruncie niniejszej sprawy zaistniała zatem sytuacja, w której brak jest wyceny, w oparciu o którą można by orzec o wysokości odszkodowania. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji zobowiązując Starostę do pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej zmniejszenie wartości nieruchomości polegającej na szkodzie trwałej. Wojewoda podkreślił, że niedopuszczalne jest wykonanie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Od decyzji organu odwoławczego B. K. i T. K., reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli sprzeciw zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zastosowanie wymienionego przepisu, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Wojewody na rzecz wnoszących sprzeciw kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych Strona wnosząca sprzeciw jako nieprawidłowe oceniła stanowisko Wojewody, który zanegował możliwość dochodzenia odszkodowania w zakresie udziału w spadku przypadającym po E. K., bowiem wymieniona osoba na mocy umowy darowizny z 29 kwietnia 1981 r. zbyła swój udział w prawie własności działki nr [...] na rzecz T. K. W tym zakresie podkreślono, że interpretując art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w kontekście możności dochodzenia przez spadkobierców przedmiotowego odszkodowania należy się kierować wykładnią systemową, funkcjonalną (celowościową) i prokonstytucyjną. Zdaniem wnoszących sprzeciw poprawna egzegeza powyższej regulacji powinna zatem uwzględniać treść art. 2, art. 21, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1-2 Konstytucji RP. W ocenie strony wnoszącej sprzeciw w świetle postanowień Konstytucji RP zaprezentowana przez Wojewodę wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., która wyklucza możliwość dochodzenia odszkodowania przez niektórych spadkobierców, jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i prawa dziedziczenia, a także równości wobec prawa. W sytuacji zatem, gdy prawo własności doznało uszczuplenia, a właściciel z jakichkolwiek względów nie uzyskał rekompensaty, to w świetle Konstytucji RP brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby prawa do rekompensaty odmówić spadkobiercy zmarłego właściciela. Skoro bowiem Konstytucja RP chroni prawo własności, a dziedziczenie jest nieodłącznym korelatem prawa własności, to pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji uznano za nieprawidłowy. Odnosząc się do zakwestionowania przez Wojewodę operatu szacunkowego wnoszący sprzeciw wskazali, że w myśl art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustała się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Zwrócono uwagę, że w niniejszej sprawie decyzja o wywłaszczeniu została wydana 18 grudnia 1974 r., zatem należy brać pod uwagę ograniczenia w zagospodarowaniu spowodowane przez pas ochronny linii we wskazanej dacie, a nie te, które obowiązują według aktualnych wytycznych operatora przesyłowego. Oznacza to, że bez znaczenia dla wyceny odszkodowania jest fakt, iż obecnie szerokość pasa technologicznego wynosi 60 m, skoro wcześniej wynosiła ona 80 m. Zdaniem strony wnoszącej sprzeciw zmiana wytycznych Spółki co do szerokości pasa technologicznego nie powinna wpływać na wysokość odszkodowania, w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu obowiązywał bowiem pas o szerokości 80 m, zatem to ta szerokość w świetle art. 130 ust. 1 u.g.n. powinna stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Wnoszący sprzeciw zaznaczyli, że nawet jeśliby uznać za prawidłowe stanowisko Wojewody w zakresie szerokości pasa technologicznego linii, to i tak decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. narusza prawo. W tym zakresie wskazano, że operat szacunkowy został przez organ odwoławczy zweryfikowany pozytywnie, jedyną zaś kwestią, która wzbudziła wątpliwość Wojewody była szerokość pasa technologicznego. Oznacza to, że niezależnie od faktu uwzględnienia w operacie szacunkowym strefy o szerokości 60 m możliwe było oszacowanie wartości odszkodowania. De facto sprowadzało się to do prostego zabiegu matematycznego (podstawienie do wzoru), w którym zamiast strefy o szerokości 80 m byłaby brana pod uwagę strefa o szerokości 60 m. W tej sytuacji wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oceniono jako uchylanie się od merytorycznego załatwienia sprawy. Zwrócono uwagę, że Wojewoda powinien był skorzystać z kompetencji określonych w art. 136 § 1 k.p.a. i uzupełnić materiał dowodowy (np. poprzez samodzielne wyliczenie odszkodowania w oparciu o dostępne dane lub zlecenie wykonania wyliczeń rzeczoznawcy majątkowemu, który był autorem operatu szacunkowego). W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie. W piśmie procesowym z 5 czerwca 2024 r. strona wnosząca sprzeciw uzupełniła argumentację zaprezentowaną w sprzeciwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 23 kwietnia 2024 r., wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd do zaakceptowania podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Należy zauważyć, że w operacie szacunkowym z 24 kwietnia 2023 r. (s. 8) rzeczoznawca majątkowy wskazała, że w obrębie działki nr [...] przebiega aktywne urządzenie infrastruktury technicznej, tj. napowietrzna linia energetyczna 400 kV wybudowana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Żukowo z 16 grudnia 1974 r. Biegła zaznaczyła, że z przebiegiem urządzeń infrastruktury technicznej związane są obszary ich oddziaływania, w których może wystąpić obniżenie wartości nieruchomości spowodowane zmianą lub istotnym ograniczeniem dotychczasowego sposobu jej użytkowania. Biorąc pod uwagę pismo Burmistrza Gminy Żukowo z 5 grudnia 2018 r. dotyczące szerokości pasów technologicznych w związku z napowietrzną linią 400 kV, wielkość powierzchni stref o ograniczonym wykorzystaniu w obrębie obiektu wyceny w zakresie szerokości strefy dla urządzenia została przyjęta po 40 m od osi linii (2 x 40 m). W piśmie z 27 czerwca 2023 r. Spółka zanegowała powierzchnię przyjętą do wyceny odszkodowania, wskazując, że biegła bezzasadnie i bez podstawy prawnej wyznaczyła pas technologiczny po 40 m od osi linii. Zdaniem Spółki prawidłowa szerokość pasa technologicznego linii wynosi 60 m (2 x 30 m w obie strony od osi linii). Spółka odwołała się w tym zakresie do dokumentu "Wymagania dla szerokości standardowych pasów technologicznych napowietrznych linii 220 kV i 400 kV", który został opracowany przez specjalistów z zakresu elektroenergetyki z uwzględnieniem powszechnie obowiązujących przepisów prawa dotyczących linii przesyłowych oraz z uwzględnieniem norm technicznych i eksploatacyjnych dla linii wysokich i najwyższych napięć. Ustosunkowując się do ww. uwag rzeczoznawca majątkowy w piśmie z 11 sierpnia 2023 r. zwróciła się do Starosty o zajęcie stanowiska, jaką szerokość pasa ograniczonego użytkowania należy przyjąć w niniejszej sprawie, gdyż poszczególne dokumenty wskazują odmienną szerokość strefy. Do pisma rzeczoznawcy majątkowego organ pierwszej instancji nie odniósł się, ustalając w decyzji z 30 listopada 2023 r. wysokość odszkodowania na kwotę 16.850 zł zgodnie z operatem szacunkowym z 24 kwietnia 2023 r., w którym szerokość strefy dla urządzenia została przyjęta po 40 m od osi linii (2 x 40 m). Tym samym, pomimo rozbieżności w zakresie szerokości strefy (co przyznała również biegła) Starosta nie poczynił żadnych kroków w celu wyjaśnienia tej kwestii, która w sposób bezpośredni rzutuje na wysokość odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości działki nr [...] w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z niej. Sąd podziela tym samym stanowisko Wojewody, że operat szacunkowy z 24 kwietnia 2023 r., w którym przyjęto sporną szerokość pasa technologicznego, nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy (art. 156 u.g.n.). Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem powinien nie tylko spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555), ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, w tym czynnikach wpływających na zwiększenie lub zmniejszenie odszkodowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Natomiast rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny określonej nieruchomości powinien sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby - będąc jednym z dowodów w sprawie - był on zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (zob. wyroki NSA: z 18 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 961/11 i z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11). Jako zasadne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu zmieniającego operat pierwotny, uzasadnia kasację decyzji organu pierwszej instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jak już wyżej wskazano - operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 k.p.a., byłoby zaakceptowanie takiego nowego dowodu na etapie odwoławczym, skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1753/06 (wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 k.p.a., lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne) w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podsumowując należy wskazać, że celem postępowania administracyjnego jest wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, a możliwe jest to wtedy, gdy organ administracji, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmie wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy. Wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonuje się zaś w postępowaniu wyjaśniającym, które obejmuje całokształt czynności w celu ustalenia istotnych okoliczności. Organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dodatkowego (art. 136 § 1 k.p.a.), przy czym postępowanie wyjaśniające może być przeprowadzone w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy może zatem uzupełnić materiał dowodowy, niemniej kompetencja ta ma charakter ograniczony, bowiem nie może polegać na gromadzeniu nowych dowodów, czynieniu nowych ustaleń faktycznych i ich ocenie, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 2688/20, czy z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 263/16). Zdaniem Sądu dostrzeżone przez organ odwoławczy naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania uprawniały Wojewodę do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Braków tych nie można było uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego, albowiem godziłoby to w sformułowaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania. Istota tej zasady polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.). Końcowo Sąd wskazuje, że nie wypowiadał się w kwestii stanowiska Wojewody dotyczącego możliwości dochodzenia odszkodowania w zakresie udziału w spadku przypadającym po E. K., albowiem kwestia ta ma charakter materialnoprawny, wykraczający poza zakres niniejszego postępowania, w którym kontrola sądowa jest ograniczona do stwierdzenia, czy organ odwoławczy zasadnie wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a.[pic]