II SA/Gd 636/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków udzielania bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne oddala skargę W uchwale Rady Gminy nr [..] z dnia 14 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia warunków udzielenie bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne rada gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 34 ust. 1 pkt 3, art. 67 ust. 1 i 3 oraz 68 ust. 1 pkt 7, ust. 1a, 2, 2a, 2b, 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., dalej u.g.n.), ustaliła możliwość udzielenia bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali mieszkalnych znajdujących się na stanowiącej własność gminy nieruchomości położonej w S. przy ul. [..] na rzecz ich dotychczasowych najemców w wysokości 30 % ceny sprzedaży lokalu, o ile dokona jednorazowej zapłaty ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości (§ 1 uchwały). Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 uchwały). M. P. wniosła skargę opisaną na uchwałę Rady Gminy nr [..]. W skardze zarzuciła zawyżenie ceny lokalu i niezastosowanie wszystkich ulg i przywilejów możliwych do udzielania a przysługujących z racji praw nabytych dla wieloletnich najemców, nieuzgodnienie terminu spłaty i wysokości rat dostosowanych do możliwości najemcy, pominięcie poniesionych nakładów finansowych poniesionych na lokal, niewywiązywanie się przez administratora budynku z obciążających go czynności remontowych, arbitralne rozporządzanie pomieszczeniami i urządzeniami stanowiącymi części wspólne budynku oraz brak określenia zbioru zasad gospodarowania mieszkaniowym zasobem budynku. W skardze wskazano, że została ona poprzedzona wezwaniem do zmiany warunków wykupu lokalu mieszkalnego przy [..] w S. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie w całości. Reprezentujący Radę Wójt Gminy wskazał, że na podstawie powyższej uchwały, która ma charakter indywidualny, gdyż dotyczy wyłącznie nieruchomości przy ul. [..], poinformowano skarżącą o możliwości skorzystania z prawa do 30 % bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu (pismem z dnia 16 sierpnia 2018 r.). Wartość nieruchomości ustalił rzeczoznawca majątkowy po oględzinach lokalu w obecności skarżącej, uwzględniając jednocześnie wartość poniesionych nakładów. Możliwość wykupu lokalu jest uprawnieniem a nie obowiązkiem skarżącej, która jednocześnie nie występowała do właściwego organu o rozłożenie ceny wykupu lokalu na raty. Rada Gminy zakwestionowała twierdzenia skarżącej o arbitralnym podziale nieruchomości, który został przeprowadzony na podstawie ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2018 r., poz. 716). Nieprawdziwe jest także twierdzenie o braku określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi, które wynikają z uchwały Rady Gminy nr [..] w sprawie uchwalenia Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2018 – 2022, Dz. Urz. Woj. z 2018 r., poz. [..]). Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej ustanowiony z urzędu złożyła załącznik do protokołu, w którym oświadczyła, że popiera skargę wywiedzioną przez skarżącą. Uzupełniając wnioski skargi wskazała, że cena sprzedaży mieszkania skarżącej, po bonifikacie, jest znacznie zawyżona, nie uwzględnia remontów i nakładów poczynionych przez skarżącą w ciągu 48 lat zamieszkiwania, w tym wymiany dziurawych rur, przeniesienia pieca grzewczego z kuchni do piwnicy, wybudowania łazienki. Nakłady te nie zostały uwzględnione w wycenie mieszkania, podobnie zresztą jak i katastrofalny stan elementów konstrukcyjnych budynku, takich jak dach, który już od wielu lat wymaga remontu i modernizacji. W konkluzji tego wątku, skarżąca stwierdziła, że określenie ceny nieruchomości lokalowej narusza art. 67 ust. 3 u.g.n. Odnosząc się natomiast do kwestii ustalonych w skarżonej uchwale warunków skorzystania z bonifikaty, tj. jednorazowej wpłaty ceny mieszkania skarżąca wskazała, że gmina pominęła uwzględnienie jej praw nabytych, wynikających z ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, tj. prawa do lokalu służbowego na terenie gminy, w której położona jest szkoła. Nieuwzględniono również jej sytuacji materialnej, która bezwzględnie wyklucza możliwość zapłaty kwoty około 80 tysięcy złotych jednorazowo. Skarżąca argumentowała dodatkowo, że uchwała narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez zawężenie pierwszeństwa w zakresie wykupu lokalu mieszkalnego i wykroczenie poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. W pierwszej kolejności odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi należy wskazać, że art. 101 u.s.g. uległ nowelizacji, dokonanej na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) skutkującej rezygnacją z wymogu poprzedzania skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia. Zmiana ta weszła w życie od 1 czerwca 2017 r. i znajduje zastosowanie do uchwał i zarządzeń podjętych po tej dacie (art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej), a więc do będącej przedmiotem niniejszego postępowania uchwały z 14 sierpnia 2018 r. Obecnie zatem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie bezpośrednio do sądu administracyjnego. Uchyleniu uległ także ust. 3 art. 101 u.s.g., który przewidywał odpowiednie stosowanie przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia. Następnie, zgodnie z treścią cytowanego art. 101 ust. 1 u.s.g., warunkiem zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia tą uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może w konsekwencji wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie, a co więcej – został on naruszony w tej uchwale (zarządzeniu). Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Można zatem wstępnie przyjąć, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania uchwała Rady Gminy dotyczy ustalenia warunków udzielenia bonifikaty i wysokości ich stawek procentowych od ceny nieruchomości sprzedawanych jako lokale mieszkalne. W § 1 uchwały ustala się możliwość udzielenia bonifikaty przy sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokai mieszkalnych znajdujących się na stanowiącej własność gminy nieruchomości położonej w S. przy ul. [..] na rzecz ich dotychczasowych najemców w wysokości 30 procent. Skarżąca jest najemcą na czas nieoznaczony jednego z takich lokali mieszkalnych – zamieszkuje od 48 lat w lokalu gminnym przy ul. [..] w S. Bezspornie zatem skarżąca jest adresatem cytowanej uchwały i jej postanowienia określają jej sytuację prawną związaną z możliwością skorzystania z bonifikaty. Sąd przyjął w konsekwencji, że skarżąca wykazała naruszenie swego interesu prawnego cytowaną uchwałą. Przesądzenie o dopuszczalności skargi i stwierdzenie naruszenia interesu skarżącej otworzyło sądowi drogę do merytorycznej oceny sprawy. Zgodnie zatem z treścią art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 u.g.n., na podstawie uchwały rady gminy, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Przepis art. 68 ust. 1b u.g.n. stanowi natomiast, że w uchwale rady gminy określa się w szczególności warunki udzielenia bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości. W doktrynie wskazuje się, że takie uregulowanie w kwestii statusu aktu ustalającego bonifikatę generalnie powoduje stan taki, że we wszystkich przypadkach, w których w świetle przepisów komentowanej ustawy bonifikaty udzielane są za zgodą wojewody, rady lub sejmiku, zachowany został indywidualny charakter bonifikaty, która udzielana jest na wniosek i dotyczy konkretnej zbywanej nieruchomości. Natomiast w przypadkach, gdy bonifikaty udzielane są na podstawie zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, to mogą one mieć charakter systemowy – uchwały określają zasady, na jakich organ ma się opierać, udzielając bonifikat w indywidualnych przypadkach, albo też mogą mieć charakter indywidualny, dotycząc pojedynczych nieruchomości. Ta druga sytuacja będzie występowała zwłaszcza wtedy, gdy chce się wprowadzić w odniesieniu do jakiejś nieruchomości wyjątek, którego nie przewidują wcześniej określone zasady udzielania bonifikat mające charakter prawa miejscowego. Przyjęcie zasad mających charakter prawa miejscowego powoduje, że organ nie może zastosować bonifikaty innej niż przewidziana w tych zasadach ani bonifikaty w nich nieprzewidzianej. Jeśli zaś chciałby to zrobić, musi wystąpić o zgodę dotyczącą konkretnego przypadku na działanie stanowiące wyjątek od przyjętych zasad. Analizowana uchwała ma zatem charakter uchwały indywidualnej, bowiem dotyczy konkretniej nieruchomości, określonej w sposób indywidualny poprzez wskazanie adresu, w której znajdują się cztery lokale gminne. Rada gminy, na podstawie art. 68 u.g.n., ma kompetencje do podjęcia uchwały w przedmiocie bonifikaty, czyli przyznania swoistego uprawnienia w stosunku do jej adresatów, a organem władnym do przyznania konkretnej bonifikaty jest organ wykonawczy gminy, zwłaszcza w przypadku podjęcia uchwały indywidualnej. Należy podkreślić, że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. 1b u.g.n. udzielenie bonifikaty (jak też i sama sprzedaż np. lokalu mieszkalnego oraz udziału w gruncie, stanowiącego własność gminy) jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że bonifikata ma charakter fakultatywny (z wyjątkiem bonifikat stosowanych w przypadku nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków i bonifikat od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste udzielanych osobom o niskich dochodach na podstawie art. 74 ust. 1 u.g.n.), a jej udzielenie zależy – odpowiednio do tego, czyją własnością jest nieruchomość – od uznania starosty (reprezentującego Skarb Państwa) lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Ani więc zastosowanie bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 u.g.n., ani jej wysokość nie zależą od woli nabywcy i żaden przepis komentowanej ustawy nie ustanawia po stronie zbywcy obowiązku udzielenia w tym przypadku określonej bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości tylko ze względu na wniosek złożony przez najemcę. Tak więc np. gmina nie ma obowiązku udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu najemcy w wysokości wskazanej we wniosku tego najemcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1440/17, LEX nr 2482920). W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy, wypełniając wymogi art. 68 ust. 1b u.g.n., określiła warunki udzielenia bonifikaty. Wskazała bowiem, że warunkiem tym jest jednorazowa zapłata ceny nie później niż do dnia zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości. Rada określiła też wysokość stawki procentowej, która wynosi 30% ceny sprzedaży. Jak wynika z okoliczności sprawy, następnie cena ta została ustalona przez biegłego rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Uznać zatem należało, że zarówno warunki udzielenia bonifikaty jak i wysokość stawki procentowej, określone zostały w zaskarżonej uchwale w sposób jasny i przejrzysty. Warunki te dotyczą jednakowo wszystkich dotychczasowych najemców lokali w budynku przy ul. [..]. Jak wskazano powyżej, bonifikata jest rodzajem uprawnienia przyznawanego konkretnym podmiotom, czyli ulgi, którą rada gminy może, lecz nie musi ustanawiać w oparciu o cytowane przepisy prawa. Charakter aktu jaki przybiera uchwała w przedmiocie bonifikaty sprawia, że warunki te – nawet jeśli mamy do czynienia z uchwałą indywidualną – muszą być ustanowione jednakowo dla wszystkich jej adresatów i nie mogą faworyzować niektórych z nich. Wreszcie, adresaci uchwały również mogą, a nie muszą skorzystać z ustanowionego na ich rzecz uprawnienia. Być może bardziej korzystne może okazać się dla konkretnego podmiotu wykupienie lokalu na zasadach ogólnych – bez bonifikaty – lecz z możliwością rozłożenia ceny sprzedaży na raty. Domagając się 90 procentowej bonifikaty w istocie skarżąca oczekuje uprzywilejowanego potraktowania jej sytuacji w stosunku do pozostałych adresatów analizowanej uchwały, co jest niedopuszczalne. Nie jest w konsekwencji uzasadniony zarzut naruszenia art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b u.g.n., bowiem w ramach zakreślonych tymi przepisami prawa rada gminy podjęła uchwałę w przedmiocie bonifikaty, ustaliła jej warunki i wysokość w sposób jasny i transparentny. Ustalenie bonifikaty jest uprawnieniem gminy, podobnie jak i warunków jej przyznania. Muszą one być niedyskryminacyjne, jasne i przejrzyste i te przesłanki w okolicznościach niniejszej sprawy zostały spełnione. Warto też podkreślić, że sprzedaż nieruchomości następuje w drodze umowy, a zatem jest to czynność ze sfery dominium (cywilnoprawnej) a nie imperium, mimo że jednym z podmiotów uczestniczących w tym obrocie nieruchomościami publicznymi jest podmiot publiczny, czyli gmina. Sprzedaż nieruchomości jest więc czynnością cywilnoprawną i odbywa się na podstawie umowy, zawieranej – na zasadzie swobody umów – pomiędzy nabywcą a zbywcą. Fakt, że podmiotem uczestniczącym w tym obrocie jest gmina, czyli podmiot publicznym sprawia, że reguły tego obrotu nieruchomościami są doprecyzowane ustawowo. W szczególności, przepisy ustawy jasno wskazują, że cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości (art. 67 ust. 1 u.g.n.), a zatem w tym zakresie co do zasady podmiot publiczny nie może czynić odstępstw, chyba że zezwala na to przepis prawa. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.g.n. sprzedaż nieruchomości następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4 niniejszego działu. Zasadą jest więc sprzedaż nieruchomości gminnych w drodze przetargu, za cenę, którą stanowi wartość nieruchomości. Ustawa wprowadza szereg uprawnień (wyjątków) na rzecz określonej kategorii podmiotów, a wśród nich wymienić można prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości, czy możliwość ustalenia bonifikaty w cenie nieruchomości. Zgodnie z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a u.g.n., przysługuje osobie która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został zawarty na czas nieoznaczony. Bezspornie skarżąca spełnia ten warunek. Chybione jest jednak argumentacja pełnomocnika skarżącej, który wywodzi, że przedmiotowa uchwała, poprzez zawarcie wymogu jednorazowej zapłaty ceny sprzedaży, zawęża ten warunek. Prawo pierwszeństwa w nabyciu wynika z mocy prawa i funkcjonuje niezależnie od uprawnienia do skorzystania z bonifikaty, ustanowionego w postanowieniach skarżonej uchwały. Sąd nie dopatruje się w tym zakresie jednocześnie naruszenia upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, że zakresem niniejszej sprawy administracyjnej objęta jest wyłącznie kwestia zgodności z prawem uchwały Rady Gminy w sprawie ustalenia warunków udzielenia bonifikaty. Poza zakresem kognicji sądu pozostaje kwestia wyceny nieruchomości, która z kolei zdaje się być zasadniczym elementem niniejszej skargi. Cena nieruchomości jest elementem istotnym umowy cywilnoprawnej pomiędzy nabywcą a sprzedającym. Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.g.n. cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości. W okolicznościach niniejszej sprawy wycena lokalu mieszkalnego skarżącej wynika z operatu. Kwestionowanie jego ustaleń pozostaje poza ramami niniejszego postępowania sądowego. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skargę uznać należało za nieuzasadnioną, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) orzekł jak w sentencji.