II SA/Gd 639/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 czerwca 2025 r., nr WI-I.7840.1.44.2025.GM w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozowlenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej L z siedzibą w W. kwotę 1237 zł (tysiąc dwieście trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego z 18 czerwca 2025 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Pucki decyzją z 23 stycznia 2025 r. (błędnie datowaną na 23 stycznia 2024 r.) po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ośmiu budynków usługowo-mieszkalnych ozn. A, B, C, D, E, F, G, H na terenie działek nr [...] i [..] w O., gm. P., jednostka ewidencyjna: [...] obręb ewidencyjny: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że L. Sp. z o.o. oprócz wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę złożyła także pismo uzupełniające, które uzupełniono o załącznik w formie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Organ po wszczęciu postępowania postanowieniem z 10 sierpnia 2023 r. nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji oraz postanowieniem z 12 września 2023 r. zobowiązał go do przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska określonych dokumentów oraz dołączenia do dokumentacji projektowej uzgodnienia z tym organem. Organ wyjaśnił dalej, że inwestor złożył częściowe uzupełnienie wniosku, a następnie dwa egzemplarze projektu budowlanego. Starosta po analizie przedłożonych dokumentów oraz odpowiedzi inwestora stwierdził, że nie uzupełniono wszystkich braków wskazanych w postanowieniu z 10 sierpnia 2023 r., gdyż dostarczono tylko dwa egzemplarze projektu budowlanego, uzupełnione zgodnie z tym postanowieniem, nie uzupełniono natomiast trzeciego egzemplarza, co uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku. Inwestor nie dostosował też projektu architektoniczno-budowlanego do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie kondygnacji, zgodnie § 7 ust. 5. pkt 5 lit. a. Określona w projekcie kondygnacja podziemna nie jest zgodna z definicją kondygnacji podziemnej, o której mowa w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie jest zagłębiona poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle. Południowo-wschodnia ściana budynków A, B, C, D, E, F, G nie spełnia tego wymogu, dlatego organ uznał tę kondygnację za nadziemną. Niewprowadzenie zmiany w zakresie prawidłowej ilości kondygnacji nadziemnych skutkuje także zdaniem organu niedostosowaniem projektu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie wysokości budynków. Zgodnie z miejscowym planem wysokość budynków powinna wynosić maksymalnie 8,50 m licząc od poziomu warstwicy w najniżej położonym punkcie obrysu budynku. W konsekwencji organ stwierdził, że inwestor nie usunął wskazanych w treści postanowienia wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane braków i naruszeń prawa, konieczne było zatem wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda Pomorski rozpoznając odwołanie L. Spółki z o.o. decyzją z 18 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Puckiego z 23 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu wskazał, że na obszarze, na którym planowana jest inwestycja, obowiązują zapisy uchwały Rady Gminy Puck z dnia 29 października 2020 r. nr XXVI/103/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Osłonino - część północna, gmina Puck, w rejonie ul. Młyńskiej i ul. Rybackiej. Zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały, działki nr [...] i [...] leżą na obszarze jednostki planistycznej o przeznaczeniu: teren zabudowy usługowej - wyłącznie usługi turystyki, usługi lecznicze i opieki zdrowotnej, usługi gastronomii. Inwestycja wpisuje się w ustaloną funkcję terenu. Zgodnie z projektem budowlanym, powierzchnia planowanej zabudowy wynosi 1783,2 m2, tj. 19,7% powierzchni działki, powierzchnia biologicznie czynna wyniesie 42% powierzchni działki. Parametry te są zgodne z ustaleniami miejscowego planu. Zachowany został również wymagany kształt bryły głównej budynku, kształt dachu, forma zabudowy oraz nieprzekraczalne linie zabudowy. Wojewoda przechodząc do kwestii wysokości projektowanych budynków wskazał, że parametr ten został określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zarówno w ustaleniach ogólnych, jak i w ustaleniach szczegółowych dotyczących terenu oznaczonego symbolem l.U. W ocenie organu odwoławczego zamierzenie budowlane powinno spełniać oba zapisy planu. Parametr 8,50 m – maksymalna wysokość budynków - zawarty jest natomiast jedynie w szczegółowych ustaleniach i dotyczy wysokości liczonej od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, budynki A, B, C, D, E, F, G posiadają 3 kondygnacje, natomiast budynek H ma 2 kondygnacje. Na najniższej kondygnacji budynków A-G znajdują się lokale usługowe, na wyższej kondygnacji zlokalizowano apartamenty hotelowe (budynki A-H), a na poddaszu wydzielono lokale mieszkalne (budynki A-H). Najniższe punkty obrysu poszczególnych budynków znajdują się przy wejściach do lokali usługowych znajdujących się od strony południowo-wschodniej, nie zaś, jak przyjął inwestor, od strony północno-zachodniej (od strony wejść do apartamentów). Zatem wysokość budynków: A, B, C, E, G wyniesie 11,45 m, wysokość budynków: D, F wyniesie 11,48 m, a wysokość budynku H wyniesie 8,50 m. Dane w projekcie dotyczące wysokości projektowanych budynków: A, B, C, D, E, F, G należy więc uznać za nieprawidłowe. W odniesieniu do dołączonego do odwołania pisma Urzędu Gminy Puck z 6 grudnia 2023 r. Wojewoda wyjaśnił, że opinie innych organów nie są wiążące dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ponadto zapytanie inwestora, na które to pismo było odpowiedzią, nie uwzględniało specyfiki inwestycji, tj. faktu, że rzędna terenu zielonego na stropodachach nie jest najniższym punktem obrysu budynku, jest nim bowiem rzędna poziomu wejścia do lokali usługowych na najniższej kondygnacji. W ocenie organu drugiej instancji poziom warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku, jako krzywa łącząca punkty o takiej samej wysokości względem przyjętego poziomu odniesienia, dotyczy również utwardzonego terenu przy wejściach do budynków - nie dotyczy natomiast "zielonych stropodachów" stanowiących zadaszenia wejść do projektowanych budynków. Wojewoda wyjaśnił następnie w odniesieniu do kwestii liczby kondygnacji, że zgodnie z § 7 ust. 5 pkt 5 lit. a miejscowego planu wysokość budynków powinna wynosić do dwóch kondygnacji nadziemnych. Kondygnacja podziemna stanowi natomiast kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację (§ 3 pkt 17 WT). Natomiast kondygnacja nadziemna stanowi każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną (§ 3 pkt 18 WT). Przed 1 stycznia 2018 r. rozporządzenie WT definiowało kondygnację podziemną jako "kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego. Zagłębienie dotyczy całości kondygnacji, a nie jej fragmentu. W związku z tym interpretacja jest zależna od konkretnej sytuacji. Posługując się definicją wysokości budynku (§ 6 warunków technicznych) Wojewoda uznał, że istotny jest poziom terenu położonego przy wejściu lub wjeździe, a nie w miejscu wejścia. Chodniki znajdujące się przy wejściach do lokali usługowych w budynkach A, B, C, D, E, F i G znajdują się na tym samym poziomie terenu, co wejścia do lokali usługowych. Zatem kondygnacje z lokalami usługowymi należy uznać za kondygnacje nadziemne. Za teren przylegający należy też uznać teren przylegający do budynków jako ciąg komunikacyjny, tj. chodniki, jezdnie, wjazdy do garaży. Poziom posadowienia posadzki kondygnacji oznaczonej w projekcie jako "podziemna" znajduje się powyżej poziomu utwardzonych dojść do budynków i dróg wewnętrznych. Tym samym bezspornie jest to kondygnacja nadziemna. Dłuższe ściany południowo-wschodnie budynków znajdują się ponad poziomem przyległego terenu, a od strony krótszych ścian planowane jest utworzenie nasypów (skarp), co stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów prawa. Projektowane budynki A-G mają zatem 3 kondygnacje nadziemne, inwestycja nie spełnia więc ustalenia miejscowego planu dotyczącego liczby kondygnacji. Skoro kondygnacje z lokalami usługowymi są nadziemne, to zgodnie z definicją wysokości budynków z zapisów ogólnych miejscowego planu, tj. "w rozumieniu przepisów budowlanych" (§ 6 WT), wysokość mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, czyli w niniejszym przypadku od poziomu terenu przy wejściu do lokali usługowych. Wojewoda stwierdził następnie, że z przekrojów przez teren inwestycji (rys. 010 projektu zagospodarowania terenu) wynika, że istniejący teren o jednostajnym spadku (kącie nachylenia terenu) ma być zniwelowany, po czym utworzone mają być "wypłaszczenia" terenu ze skarpami. Należy zatem uznać, że teren został celowo tak ukształtowany, żeby najniższa kondygnacja była wbudowana w skarpę. Biorąc pod uwagę, że najniższa kondygnacja stanowi kondygnację nadziemną, intensywność zabudowy projektowanych budynków wynosi 0,493. Tym samym nie spełniono również ustalenia § 7 ust. 5 pkt 4 miejscowego planu, który dla kondygnacji nadziemnych ogranicza intensywność zabudowy do 0,35. Oceniając następnie usytuowanie projektowanych budynków oraz układ komunikacyjny na terenie inwestycji Wojewoda stwierdził, że rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym nie spełniają wymogu § 14 WT. Do apartamentów w budynkach A, B, C oraz lokali usługowych w budynkach D, E, F, G zapewniono jedynie utwardzone dojścia pochylniami dostosowanymi do ruchu osób niepełnosprawnych. Z rysunku projektu zagospodarowania terenu jednoznacznie wynika, że nie zapewniono dojazdu do lokali usługowych. Znaczne oddalenie dojazdu od tych wejść do budynków oraz występująca na tych odcinkach duża różnica terenu pozbawiają kondygnacje z lokalami usługowymi realnego dojazdu, który w przypadku budynków mieszkalnych użyteczności publicznej jest niezbędny. Biorąc pod uwagę, że na terenie działki inwestycyjnej projektowana jest zabudowa usługowa (użyteczności publicznej), zapewnienie dostępności pojazdom gospodarczym i uprzywilejowanym do budynków jest niezbędnym warunkiem ich prawidłowego funkcjonowania. Takiej dostępności nie zapewnia dojazd ciągiem pieszo-jezdnym choćby dlatego, że najniższa kondygnacja nie jest połączona komunikacyjnie z wyższymi kondygnacjami. Nie spełniono zatem przepisu § 14 rozporządzenia WT. Wojewoda zauważył też sprzeczność projektu z § 16 ust. 1 WT, ponieważ lokale mieszkalne na najwyższych kondygnacjach projektowanych budynków dostępne są jedynie poprzez zewnętrzne klatki schodowe, nie zapewniono zatem dostępu osobom niepełnosprawnym do kondygnacji z lokalami mieszkalnymi. W ocenie organu odwoławczego inwestor nie ma możliwości podłączenia inwestycji do sieci wodociągowej, która nie została jeszcze wybudowana, a bez realizacji tej infrastruktury inwestycja nie będzie mogła prawidłowo funkcjonować. Nie można wydać pozwolenia na budowę budynków bez rozwiązania sposobu zaopatrzenia w wodę - stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa budowlanego. W odniesieniu do uzasadnienia decyzji Starosty Puckiego, w którym stwierdzono, że "nie uzupełniono wszystkich braków wyartykułowanych w postanowieniu nr AB. 6740.340.2023.MH z dnia 10.08.2025 r., gdyż dostarczono tylko 2 egzemplarze, uzupełnione zgodnie z ww. postanowieniem, nie uzupełniono natomiast trzeciego egzemplarza, co uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku" Wojewoda wskazał, że czas na uzupełnienie był na tyle krótki, że niemożliwe było uzupełnienie trzeciego egzemplarza projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego. Braku uzupełnienia jednego z trzech egzemplarzy projektu nie można jednak uznać za brak formalny wniosku, dołączono bowiem do wniosku wszystkie trzy egzemplarze projektu. Starosta Pucki odmówił jednak udzielenia pozwolenia na budowę także ze względu na brak doprowadzenia projektu do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Natomiast zarzuty skarżącej Spółki dotyczące wydania przez organ pierwszej instancji błędnych i nieprawidłowych zawiadomień w sprawie oraz wydania dwóch postanowień w zakresie uzupełnienia wniosku uznano za bezzasadne. W odniesieniu do zarzutu przekroczenia przez organ pierwszej instancji terminu 65 dni wyjaśniono, że termin ten jest terminem instrukcyjnym wynikającym z art. 35 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. L. Spółka z o.o. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Wojewody Pomorskiego z 18 czerwca 2025 r. zarzuciła naruszenie: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 roku, poz. 1225) ("Rozporządzenie WT") poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że dane w projekcie dotyczące wysokości projektowanych budynków: A, B, C, D, E, F, G należy uznać za nieprawidłowe i niezgodne z planem miejscowym podczas, gdy: projekt architektoniczno-budowlany jest zgodny z uchwałą Rady Gminy Puck z dnia 29 października 2020 roku nr XXVI/103/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Osłonino - część północna, gmina Puck, w rejonie ul. Młyńskiej i ul. Rybackiej ("PZP" lub zamiennie "Plan Miejscowy"), wysokość projektowanych budynków jest zgodna z postanowieniami § 7 ust. 5 pkt 5 lit. a Planu Miejscowego, zamierzenie inwestycyjne odpowiada postanowieniom obowiązującego planu miejscowego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z § 3 pkt 16, § 3 pkt 17, § 3 pkt 18 tego rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że kondygnacje z lokalami usługowymi uznać należy za kondygnacje nadziemne, podczas, gdy: zaprojektowane budynki są zgodne z wymogami wynikającymi z § 7 ust. 5 pkt 5 lit. a planu miejscowego, zamierzenie inwestycyjne odpowiada postanowieniom obowiązującego planu miejscowego, który dla przedmiotowego obszaru przewiduje dwie kondygnacje nadziemne, lokale usługowe stanowią kondygnację podziemną, a nie nadziemną, zaprojektowany zespół budynków jest zgodny z postanowieniami planu miejscowego, który dopuszcza realizację kondygnacji podziemnych, naruszenie § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że określona w projekcie kondygnacja podziemna nie jest zgodna z definicją kondygnacji podziemnej, o której mowa w § 3 pkt 17 rozporządzenia, podczas gdy: zaprojektowana kondygnacja podziemna jest zgodna z definicją kondygnacji podziemnej wynikającą z § 3 pkt 17 rozporządzenia WT, za kondygnację podziemną również należy uznać kondygnacje, które nie mają zagłębionych poniżej poziomu terenu wszystkich ścian, projektowane budynki posiadają dwie kondygnacje nadziemne i jedną poziemną (za wyjątkiem budynku H, który posiada wyłącznie dwie kondygnacje nadziemne), co wynika z naturalnego ukształtowania terenu i stanowi dopasowanie się do lokalnych warunków terenowych, z projektu jednoznacznie wynika, że elewacja południowo-wschodnia w znacznej części jest odsłonięta i nie jest zagłębiona poniżej poziomu gruntu, a elewacje północno-wschodnie, północno-zachodnie oraz południowo-zachodnie są zagłębione poniżej poziomu terenu na głębokości trzech metrów na całej długości tej części budynków, co oznacza, że są to kondygnacje podziemne, bowiem są zagłębione poniżej poziomu przylegających do nich terenów co najmniej w połowie ich wysokości w świetle, na pierwszej kondygnacji nadziemnej na poziomie parteru znajdują się drzwi wejściowe do budynków, naruszenie § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że nie spełniono wymogów przepisu § 14 rozporządzenia WT podczas, gdy: z § 14 ust. 1 rozporządzenia WT wynika, że "do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m", przepisem odrębnym w rozumieniu § 14 ust. 1 Rozporządzenia WT jest § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030), zgodnie z którym wymagania, o których mowa w ust. 2 i 3, nie dotyczą budynku o nie więcej niż 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości nie większej niż 12 m, jeżeli jest zapewnione połączenie z drogą pożarową wyjść z tego budynku, utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej, naruszenie § 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 roku w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że nie zapewniono realnego dojazdu, który w przypadku budynków mieszkalnych użyteczności publicznej jest niezbędny, podczas gdy: takie wymagania nie dotyczą budynku o nie więcej niż 3 kondygnacjach nadziemnych i wysokości nie większej niż 12 m, jeżeli jest zapewnione połączenie z drogą pożarową wyjść z tego budynku utwardzonym dojściem o szerokości minimalnej 1,5 m i długości nie większej niż 30 m, w sposób zapewniający dotarcie bezpośrednio lub drogami ewakuacyjnymi do każdej strefy pożarowej, w niniejszym postępowaniu § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia znajduje zastosowanie, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że nie spełniono wymagań § 16 ust. 1 rozporządzenia WT, bowiem lokale mieszkalne usytuowane na najwyższych kondygnacjach projektowanych budynków dostępne są jedynie poprzez zewnętrzne klatki schodowe, podczas gdy: zgodnie z § 16 ust. 1 Rozporządzenia WT do wejścia do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać, do budynków zostały doprowadzone dojścia zapewniające dostęp osobom o ograniczonej zdolności poruszania się (bez schodów), zgodnie z § 55 ust. 1 rozporządzenia WT w budynku mieszkalnym wielorodzinnym niewyposażonym w dźwigi należy wykonać pochylnię lub zainstalować odpowiednie urządzenie techniczne umożliwiające dostęp osobom niepełnosprawnym do mieszkań położonych na pierwszej kondygnacji nadziemnej oraz do kondygnacji podziemnej zawierającej stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, § 55 ust. 1 rozporządzenia WT stanowi, że w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zapewnić należy dostępność wyłącznie do lokali położonych na parterze, pominięto zaś pozostałe kondygnacje, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia WT w niskim budynku zamieszkania zbiorowego i budynku użyteczności publicznej niewymagającym wyposażenia w dźwigi, o których mowa w § 54 ust. 1, należy zainstalować urządzenia techniczne zapewniające osobom niepełnosprawnym dostęp na kondygnacje z pomieszczeniami użytkowymi, z których mogą korzystać. Nie dotyczy to budynków zamieszkania zbiorowego na terenach zamkniętych, naruszenie art. 33 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 w związku z art. 29 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnią skutkującą błędnym uznaniem, że "nie przedłożono zaświadczenia o przyjęciu zgłoszenia budowy sieci wodociągowej. (...) Inwestor nie ma zatem możliwości podłączenia do sieci, która nie została jeszcze wybudowana, natomiast bez realizacji tej infrastruktury przedmiotowa inwestycja nie będzie mogła prawidłowo funkcjonować", podczas, gdy: zaświadczeniem z 8 listopada 2024 roku Starosta Pucki zaświadcza, że nie wniósł do złożonego przez L. Sp. z o.o. w dniu 17 października 2024 r. zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie sieci wodociągowej na terenie działek o numerach ewidencyjnych [..]-[...] w miejscowości O., gm. P., naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2, art. 10 § 1 i § 3, art. 11, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez: brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy przejawiający się brakiem pełnego i rzeczowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej i fragmentarycznej oceny jego części, wydanie orzeczenia, które narusza zasady postępowania administracyjnego, dowolne ustalenia faktyczne skutkujące błędnym założeniem, że nie ma możliwości realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z wymogami wynikającymi z planu miejscowego oraz Prawa budowlanego, Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody Pomorskiego z 18 czerwca 2025 r., ewentualnie o uchylenie w całości tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Puckiego z 23 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w planie miejscowym wskazano, od jakiego poziomu ma być liczona wysokość, jednak nie wskazano, do jakiego punktu ma być ta wysokość liczona. Powoduje to brak możliwości szczegółowego odniesienia. Budynki zostały tak zaprojektowane, że w linii obrysu zarówno parterów, jak i piwnic (nie wliczając ścian, które konstrukcyjnie zapewniają podparcie dla zielonych tarasów), w całości są otoczone zielenią na poziomie -0.50m od posadzki parteru. Od tego też poziomu liczona jest wysokość budynków i nie przekracza ona wymaganych 8,5 m. Poziom warstwicy to rzędna terenu naturalnego i projektowanego terenu zielonego (w tym również terenu zielonego na stropodachach) z wyłączeniem terenów utwardzonych. Na mapie zasadniczej będącej w zasobach katastru nie występują żadne oznaczone warstwice, co do których można odnieść pomiar wysokości projektowanych budynków. Interpretacja pojęcia "warstwica" pozwala w pochyłym terenie oraz przy odpowiednich zabiegach przestrzennych na zdefiniowanie wysokości zgodnie z postanowieniami Planu Miejscowego, a w związku z tym z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 6 rozporządzenia. Projekt jest więc zgodny z wymogami wynikającymi z § 7 ust. 5 pkt 5 lit. a Planu Miejscowego, który stanowi, że maksymalna wysokość budynków to 8,5 m licząc od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku. Wysokość zaprojektowanych budynków mierzona od poziomu terenu przy wejściu do budynku, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, nie przekracza 8,5 metra. Skarżąca zwróciła uwagę na to, że teren inwestycji jest znacząco zróżnicowany pod względem wysokości, toteż założenia projektowe przewidują możliwie najpełniejsze wpasowanie budynków w istniejący krajobraz i wykorzystanie naturalnego spadku terenu. Zaprojektowano w związku z tym budynki - z wyjątkiem budynku H, w przypadku którego ze względu na niewielką różnicę terenu zrezygnowano z kondygnacji podziemnej - z częściowo odsłoniętą kondygnacją, która pomimo, że jest częściowo odsłonięta, jest jednak kondygnacją podziemną. Podkreślono, że aktualne brzmienie § 3 pkt 17 rozporządzenia w sposób oczywisty powoduje, że za kondygnację podziemną uznaje się kondygnację, która nie ma zagłębionych poniżej poziomu terenu wszystkich ścian. Najniższe kondygnacje w zaprojektowanych budynkach (za wyjątkiem budynku H) stanowią kondygnacje podziemne, są bowiem zagłębione poniżej poziomu przylegających do nich terenów co najmniej w połowie ich wysokości w świetle. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 pkt 1 lit. a tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ architektoniczno-budowlany sprawdza także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda zakwestionował zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren planowanej inwestycji objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Puck 29 października 2020 r., nr XXVI/103/20 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu wsi Osłonino - część północna, gmina Puck, w rejonie ul. Młyńskiej i ul. Rybackiej (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 547). Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 planu miejscowego, teren przeznaczony został na zabudowę usługową - wyłącznie usługi turystyki, usługi lecznicze i opieki zdrowotnej, usługi gastronomii. Dopuszczono przy tym: urządzenia sportu i rekreacji; maksymalnie dwa lokale mieszkalne w budynku usługowym; altany, wiaty rekreacyjne; infrastrukturę techniczną; odnawialne źródeł energii stanowiące mikroinstalacje w rozumieniu przepisów odrębnych z wykluczeniem urządzeń napędzanych siłą wiatru i wszelkich biogazowni; przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska - na warunkach podanych w przepisach dotyczących [...] Parku Krajobrazowego. Dla terenu określono także (§7 ust. 5 planu miejscowego) m.in.: intensywność zabudowy dla działki budowlanej objętej inwestycją: minimalna 0, maksymalna 0,50, w tym dla kondygnacji nadziemnych maksymalna 0,35; wysokość budynków: minimalna dowolna, maksymalna 8,50 m, licząc od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku, do dwóch kondygnacji nadziemnych, wysokość posadowienie posadzki parteru maksymalnie 0,50 m, licząc od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku. W § 4 pkt 10 lit a planu miejscowego, dotyczącym wyjaśnienia użytych w planie pojęć wskazano, że "wysokość budynków: w rozumieniu przepisów budowlanych". Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję stwierdził niezgodność wysokości planowanej zabudowy z postanowieniami planu miejscowego. W ocenie Wojewody zamierzenie budowlane powinno spełniać oba zapisy planu dotyczące wysokości budynków. Parametry 8,5 m zawarty jest jedynie w szczegółowych ustaleniach i dotyczy wysokości liczonej od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, budynki A, B, C, D, E, F, G posiadają trzy kondygnacje, natomiast budynek H ma dwie kondygnacje. Na najniższych kondygnacja budynków A–G znajdują się lokale usługowe, na wyższej kondygnacji zlokalizowano apartamenty hotelowe (budynki A-H), zaś na poddaszu wydzielone lokale mieszkalne (budynki A–H). Zdaniem Wojewody najniższe punkty obrysu poszczególnych budynków znajdują się przy wejściach do lokali usługowych znajdujących się od strony południowo – wschodniej, nie zaś, jak przyjął inwestor od strony północno-zachodniej (od strony wejścia do apartamentów). Zatem wysokość budynków A, B, C, E, G wyniesie 11,45 m, wysokość budynków D, E, F wyniesie 11,48 m, natomiast wysokość budynku H wyniesie 8,5 m. Wojewoda stwierdził również, że wysokość budynków powinna wynosić do dwóch kondygnacji nadziemnych. Organ odwoławczy uznał, że istotny jest poziom terenu położonego przy wejściu lub wyjeździe, a nie w miejscu wejścia. W sprawie chodniki znajdujące się przy wejściach do lokali usługowych w budynkach A, B, C, D, E, F, G znajdują się na tym samym poziomie terenu, co wejścia do lokali usługowych. Zatem kondygnacje z lokalami usługowymi należy uznać za kondygnacje nadziemne. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przez Wojewodę dokonana przy błędnej interpretacji obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Jak wynika z przytoczonych powyżej przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gminny prawodawca z jednej strony zdefiniował wysokość budynku jako wysokość w rozumieniu "przepisów budowlanych", wskazując jednocześnie w ustaleniach szczegółowych planu, że wysokość tę należy liczyć od poziomu warstwy w najniższym punkcie obrysu budynku, do dwóch kondygnacji nadziemnych. Z kolei przepisy budowlane, o których mowa w § 4 pkt 10 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to unormowania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225; dalej: "WT"). Stosownie do § 6 rozporządzenia, wysokość budynku, służącą do przyporządkowania temu budynkowi odpowiednich wymagań rozporządzenia, mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przykrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Z kolei w myśl § 3 pkt 15 WT, przez poziom terenu należy rozumieć przyjętą w projekcie rzędną terenu w danym miejscu działki budowlanej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na określonym terenie. W konsekwencji powoduje to, że przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają wykładni celem odkodowania określonych przez radę gminy norm prawnych. Wykładnia ta dokonana w sposób prawidłowy, nie może prowadzić do odkodowania norm prawnych sprzecznych z innymi źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w tym przypadku wynikającymi z WT. Zdaniem Sądu, Wojewoda definiując dopuszczalną planem miejscowym wysokość budynku, błędnie zastosował unormowania wynikające z WT. Doprowadziło to do odczytania normy prawnej regulującej w niniejszej sprawie ograniczenie wysokości budynków w sposób wadliwy. Podkreślić ponownie trzeba, że lokalny prawodawca w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego odniósł się wprost do rozumienia pojęcia wysokości budynku w sposób tożsamy, jak uczynił to prawodawca w normach prawa budowlanego, czyli w tym przypadku w WT. Przyjąć zatem należy, że doprecyzowanie w szczegółowych postanowieniach dla terenu, poziomu, od którego należy liczyć wysokość budynków nie prowadzi do sprzeczności wewnętrznej zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie powinno prowadzić do sprzeczności tych zapisów z normami WT. W przypadku, gdy zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia wysokości budynku prowadzą do rozwiązań sprzecznych z wymaganymi prawem budowlanym warunkami technicznymi budynków, pierwszeństwo zastosowania powinny mieść normy WT. Trzeba zatem wziąć po uwagę, że w § 7 ust. 5 pkt 5 planu miejscowego określono, że wysokość tę należy liczyć od poziomu warstwicy w najniższym punkcie obrysu budynku, natomiast zgodnie z § 6 WT określono, że chodzi o teren przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji naziemnej. Zdefiniowany w WT poziom terenu odnosi się do przyjętej w projekcie rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej. W ocenie Sądu z powyższych przypisów wynika, że po pierwsze obrys budynku o jakim mowa miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego to obrys jego pierwszej kondygnacji naziemnej, a po drugie wysokość budynku należy liczyć od punktu jaki stanowi rzędna terenu wskazana w projekcie. Pojęcie warstwicy nie zostało normatywnie zdefiniowane, natomiast zgodnie z definicją słownikową, jest to linia łącząca na mapie punkty o jednakowej wysokości nad poziomem morza (sip.pwn.pl). Zatem jeśli plan miejscowy odnosi się do najniższego punktu obrysu budynku, to punkt ten musi znajdować się na terenie przy najniżej położonym wejściu do pierwszej kondygnacji naziemnej i odnosić się do rzędnej terenu wskazanej w projekcie. Inne rozumienie przedmiotowych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziłoby to niemożności ustalenia wysokości zabudowy, ponieważ skoro warstwica nie jest punktem tylko linią łączącą określone punkty, to brak byłoby punktu odniesienia dla dokonania pomiaru. Po drugie, taka interpretacja zapisów planu miejscowego stała by w sprzeczności z normami WT. I o ile w niniejszej sprawie poza jej granicami pozostaje kontrola zagości z prawem uchwalonego przez Radę Gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to pamiętać należy interpretując przepisy prawa, że wykonawczy w stosunku do ustaw charakter rozporządzenia oraz aktu prawa miejscowego, wiążący się m.in. z oparciem obu tych aktów na wyraźnym upoważnieniu ustawowym nie powoduje przyznania tym aktom równej mocy prawnej. Relację między aktem prawa miejscowego a rozporządzeniem należy widzieć w świetle zasady związania aktów prawa miejscowego ramami stworzonymi przez ustawę, na gruncie której treść aktu prawa miejscowego winna być zgodna z ustawami oraz rozporządzeniami, jako aktami wydawanymi na podstawie upoważnienia szczegółowego w celu wykonania ustaw. Dotyczy to także zgodności definicji legalnych formułowanych w akcie prawa miejscowego i rozporządzeniu (por. Wyrok NSA z 28 maja 2010 r., II OSK 531/10). Powyższe rozważania są w realiach rozpoznawanej sprawy szczególnie istotne, z uwagi na spór pomiędzy Wojewodą a skarżącą Spółką, dotyczący kwalifikacji zaprojektowanej na najniższym poziomie kondygnacji jako kondygnacji nadziemnej. To bowiem jest kwestią podstawową dla prawidłowego określenia wysokości budynku w kontekście ograniczeń tego parametru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Plan ten bowiem, jak wyżej wskazano, wprowadza ograniczenia podane w metrach i w tym kontekście ważne jest którą kondygnacje należy zakwalifikować jako pierwszą nadziemną. Plan zawiera również ograniczenie wysokości zabudowy do dwóch kondygnacji nadziemnych. W § 3 pkt 17 WT wskazano, że jako kondygnacje podziemną rozumieć należy kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Zdaniem Wojewody, przedmiotowa definicja w obecnym brzmieniu wskazuje, że zagłębienie dotyczy całości kondygnacji a nie jej fragmentu. W ocenie Sądu zaś, stanowisko to jest nieprawidłowe i sprzeczne z treścią i celem przywołanego powyżej przepisu. § 3 pkt 17 WT przed 1 stycznia 2018 r. uznawał za kondygnację podziemną kondygnację zagłębioną ze wszystkich stron budynku, co najmniej do połowy jej wysokości w świetle poniżej poziomu przylegającego do niego terenu, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Potem przepis ten na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017., poz. 2285) został zmieniony z dniem 1 stycznia 2018 r. w ten sposób, że przez kondygnację podziemną należy rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację. Usunięto więc sformułowanie "ze wszystkich stron budynku". Sąd rozpoznający tę sprawę podziela pogląd, że obecnie obowiązująca regulacja uznaje za wystarczające zagłębienie kondygnacji co najmniej w połowie jej wysokości w świetle bez wymogu, że musi to dotyczyć wszystkich ścian zewnętrznych. Wymóg, że dla kwalifikacji kondygnacji jako podziemnej konieczne jest jej zagłębienie ze wszystkich stron budynku co najmniej do połowy jej wysokości w świetle został wyraźnie wyeliminowany na mocy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. Zakładając racjonalność prawodawcy należy przyjąć, że wykreślenie zapisu o zagłębieniu ze wszystkich stron budynku nie było przypadkowe. Wymóg takiego zagłębienia był często niemożliwy do wykonania, np. na terenach górskich, gdzie kondygnacje podziemne były sztucznie zasypywane przez inwestorów, aby wykazać odpowiednie zagłębienie. Nowelizacja, które weszła w życie 1 stycznia 2018 r. miała na celu wprowadzenie jakościowej zmiany, nie zaś tylko nieznaczną modyfikację przepisu. Ocena charakteru kondygnacji - nadziemna czy podziemna - zależeć będzie wobec powyższego od konkretnych okoliczności sprawy. W tym kontekście należy mieć także na uwadze, że art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, która znajduje ochronę w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Jest to publiczne prawo podmiotowe przysługujące każdemu, kto spełnia warunki, o którym mowa w przepisie. Ograniczenia mogą wynikać z przepisów prawa, jednakże wszelkie ograniczenia tej wolności muszą być ustanowione wyraźnie - istnieje, bowiem domniemanie na rzecz wolności przysługującej inwestorowi. Przepisy prawa materialnego powinny w sposób wyczerpujący określać zakres i formy ingerencji władz administracji w procesy budowlane - poza tym zakresem jednostka ma swobodę w kształtowaniu procesów budowlanych. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszelkie prawa i wolności obywatelskie mogą być interpretowane rozszerzająco, natomiast wszelkie ograniczenia tych praw i wolności ściśle lub nawet zawężająco (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Wydanie II Toruń 2010 r., s. 137 i 198; postanowienie SN z 26 kwietnia 2007 r., sygn. I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biul. SN 2007/5, wyrok NSA z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 412/23). W rozpoznawanej sprawie jak, wynika z projektu budowlanego, siedem z ośmiu projektowanych budynków ma 3 kondygnacje, przy czym kondygnacje położone najniżej, z trzech stron znajdować się będą poniżej poziomu przylegającego terenu (od strony: północno-wschodniej, północno-zachodniej oraz południowo-zachodniej są zagłębione poniżej poziomu terenu na głębokości trzech metrów na całej długości tej części budynków). To oznacza, że trzy ściany tych kondygnacji zagłębione będą w ponad w połowie poniżej poziomu terenu, co odpowiada definicji kondygnacji podziemnej zawartej w WT. Oceny tej nie zmienia okoliczność planowanego przez inwestora przekształcenia terenu, ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zabrania takiego działania. Dopóki przekształcenie terenu jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, dopóty nie można czynić inwestorowi zarzutu, że kształtuje w zakresie przysługujących mu właścicielskich uprawnień projektowaną inwestycję stosownie do swoich potrzeb i oczekiwań. Wojewoda nie przedstawił żadnych innych przekonujących argumentów pozwalających uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy najniżej położona kondygnacja siedmiu z ośmiu budynków powinna być zdefiniowana jako kondygnacja nadziemna. To w oczywisty sposób prowadzi do wniosku, że stwierdzenie Wojewody o niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego było z omawianych powodów nieuzasadnione. Organ bowiem powinien skontrolować projekt w kontekście stwierdzenia, że projektowane budynki mają posiadać dwie kondygnacje nadziemne. W związku z tym konieczna jest także ponowna analiza wysokości projektowanych budynków liczonej od rzędnej terenu przy najniżej położonym wejściu na pierwszej kondygnacji nadziemnej, którą nie jest kondygnacja najniżej położona. Okoliczność ta ma także wpływ, na ocenę zgodności intensywności projektowanej zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ w § 7 ust. 5 pkt 4 rozróżniono intensywność zabudowy dla działki budowlanej na maksymalnie 0,50, w tym dla kondygnacji nadziemnych maksymalnie 0,35. Powtórzenia zatem wymaga analiza spełnienia tego parametru przy uwzględnieniu prawidłowej kwalifikacji kondygnacji nadziemnych i podziemnych. Zdaniem Sądu bezpodstawnie także odmówił Wojewoda udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku możliwości podłączenia inwestycji do sieci wodno-kanalizacyjnej, która jak wskazał organ odwoławczy nie została jeszcze wybudowana. Zdaniem Wojewody bez realizacji tej infrastruktury przedmiotowa inwestycja nie będzie mogła prawidłowo funkcjonować. Organ powołał się na treść art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wojewoda pominął jednak ust. 1a przywołanego przez siebie przepisu, w myśl którego pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może nie obejmować przyłączy wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 23, które są wymagane dla takiego obiektu. Nie zwalnia to z obowiązków, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 29a i art. 57 ust. 1 pkt 4 lit. a. W świetle tej ostatniej regulacji, nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę w przedmiotowej sprawie nie musiało obejmować przyłączy wod-kan. Realizacja przyłączy do budynków ma w obecnym stanie prawnym znaczenie przy udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku, co wynika z art. 57 ust. 1 pkt 4 i 6 Prawa budowlanego. Ewentualny brak spornych przyłączy uniemożliwi inwestorowi przystąpienie do użytkowania obiektów wybudowanych w ramach planowanej inwestycji. Inwestor powinien być świadomy takiego ryzyka. Przechodząc do kontroli kolejnego powodu odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę to jest naruszenia § 14 WT, polegającego zdaniem Wojewody na niespełnieniu przez inwestora wymogu zapewnienia dojazdu do lokali usługowych w budynkach D, E, F, G, wskazać trzeba, że zgodnie z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna powinna zawierać uzasadnienie faktyczne oraz prawne. Jest to o tyle ważne, że uzasadnienie to służy możliwości poznania oraz przeanalizowania w kontekście ustalonego stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawa, zasadności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Z tego powodu uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności faktycznych a także powinno zawierać precyzyjne wyjaśnienie zastosowanych przez organ przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda stwierdził, że znaczne oddalenie dojazdu od wejść do budynków oraz występująca na tych odcinkach duża różnica terenu, pozbawiają kondygnacje z lokalami usługowymi realnego dojazdu, który w przypadku budynków mieszkalnych i użyteczności publicznej jest niezbędne. Biorąc pod uwagę, że na terenie działki inwestycyjnej projektowana jest zabudowa usługowa (użyteczności publicznej), zapewnienie dostępności pojazdom gospodarczym i uprzywilejowanym do przedmiotowych budynków jest niezbędnym warunkiem ich prawidłowego funkcjonowania. Takiej dostępności nie zapewnia w ocenie Wojewody dojazd ciągiem pieszo-jezdnym, choćby dlatego że najniższa kondygnacja nie jest połączona komunikacyjnie z wyższymi kondygnacjami. Zgodnie z przytoczonym przez Wojewodę § 14 WT, do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. (ust. 1). Dopuszcza się zastosowanie dojścia i dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego, pod warunkiem że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m, umożliwiającą ruch pieszy oraz ruch i postój pojazdów (ust. 2). Do budynku i urządzeń z nim związanych, wymagających dojazdów, funkcję tę mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m (ust. 3). Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody jest niejasne. Przepis § 14 WT w ust. 1. odnosi się bowiem do dojazdu do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych. W przepisie tym prawodawca nie zawarł lokali. W związku z tym Wojewoda powinien był wyjaśnić z jakiego powodu uznaje, że zaprojektowany dojazd do budynków D, E, F, G nie jest dojazdem odpowiednim. W tym kontekście Wojewoda podał argumentację dotyczącą dostępności, czyli jak należy przyjąć dojazdu do lokali usługowych położonych na najniższej kondygnacji tych budynków, wskazując między innymi na znaczne oddalenie wejść do budynków, na występującą dużą różnicę terenu, wskazując ostatecznie, że pozbawia się kondygnacje z lokalami usługowymi realnego dojazdu. Stanowisko to jest o tyle niezrozumiałe, że dotyczy dojazdu do lokalu znajdującego się w budynku, a nie budynku tak jak określono to w WT. Zauważyć przy tym trzeba, że organ architektoniczno-budowlany nie może odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak odpowiedniego dojazdu, poprzestać jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, że dojazd jest nieodpowiedni do prawidłowego funkcjonowania. Powołując się na tego rodzaju okoliczności organ musi wyjaśnić na kanwie konkretnej sprawy, z czego wywodzi, że zaprojektowany dojazd uniemożliwia dostępność np. pojazdów gospodarczych i uprzywilejowanych do określonego budynku. Uzasadnienie to musi odnosić się do regulacji prawnych oraz konkretnych rozwiązań projektowych, przy uwzględnieniu funkcji, dla jakiej projektowany jest określony budynek. Niemniej w rozpoznawanej sprawie nie jest zrozumiałe, czy Wojewoda zakwestionował dojazd do budynków, czy do lokali usługowych w budynkach D, E, F, G. Powołał się bowiem na przepis dotyczący dojazdu do budynków, natomiast w lakonicznym uzasadnieniu swojego stanowiska odniósł się do dojazdu do wskazanych lokali usługowych. Ta kwestia powinna być przez organ odwoławczy precyzyjnie wyjaśniona wydanej przez siebie decyzji, ponieważ w przeciwnym razie nie sposób skontrolować prawidłowości zajętego przez Wojewodę stanowiska. Podobnie należy ocenić odmowę udzielenia pozwolenia na 16 ust. 1 WT. Zgodnie z jego brzmieniem, do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać. W rozpoznawanej sprawie zaprojektowano osiem budynków usługowo mieszkalnych. Z wyjątkiem jednego z budynków, pozostałe budynki będą miały trzy kondygnacje, z czego dwie przeznaczone mają być na działalność usługową, natomiast jedna – ostatnia, na cele mieszkaniowy. Wojewoda uznał, że nie zapewniono dostępu osobom niepełnosprawnym do kondygnacji z lokalami mieszkalnymi. Organ odwoławczy nie zakwestionował przy tym zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do części usługowej projektowanych budynków, czyli części, z której osoby niepełnosprawne w sposób oczywisty mogłyby skorzystać. Wojewoda nie wyjaśnił przy tym odniesieniu do obowiązujących regulacji prawnych, z czego wywiódł konieczność zapewnienia dostępu osobom niepełnosprawnym do tej części budynku, która nie będzie miała charakteru usługowego. Rozstrzygając te kwestie, organ pominął choćby treść § 55 WT i analizę wpływu tej normy prawnej na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Nie jest rolą i kompetencją sądu administracyjnego wyprzedzające rozstrzyganie o prawidłowości zastosowania przez organ administracji w sprawie określonych norm prawa administracyjnego. Uwaga ta odnosi się zarówno to stwierdzenia Wojewody naruszenia § 14 WT, jak i § 16 tego rozporządzenia. Wojewoda w sposób niedostateczny wyjaśnił przedstawione przez siebie stanowisko w zakresie zastosowania omawianych przepisów i w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, co w istocie uniemożliwiło weryfikację poprawności zajętego w sprawie stanowiska. Zdaniem Sądu rozważania Wojewody powinny precyzyjnie odnosić się do realiów tej sprawy, w której planowana inwestycja dotyczy budynków o podwójnej funkcji (usługowo-mieszkalnych), które posiadają niezależne wejścia na każdą kondygnację. W tym kontekście należy skontrolować rozwiązania projektowe m.in. z WT. W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy również uwagę na treść art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego stwierdza nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym lub projekcie zagospodarowania terenu, w zakresie wymagań określonych w ustępie pierwszym tego przepisu. W takiej sytuacji organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 p.b. stanowiłoby nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej i rozwijające tę zasadę przepisy art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Należy mieć przy tym na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (por. Wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., II OSK 159/24). W niniejszej sprawie Wojewoda utrzymując w mocy decyzję Starosty, poza argumentem niezgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazał także na inne nieprawidłowości uzasadniające odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Abstrahując od ich zasadności, pamiętać należy, że organy administracyjno-budowlane mają prawny obowiązek umożliwić inwestorowi usunięcie wykrytych nieprawidłowości przed wydaniem decyzji, w sytuacji, gdyby stwierdzone nieprawidłowości miały być jedyną podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania mogący mieć wpływ na wynik sprawy. To z kolei, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym orzeczono w punkcie 1. wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 i art. 209 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zaliczając do nich uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 (zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (720 zł). Sąd uwzględnił nakład czasu pracy pełnomocnika skarżącej Spółki oraz jego wkład w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i z tego powodu ustalił stawkę kosztów zastępstwa procesowego ponad stawkę minimalną. Na podstawie art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie ocena prawna oraz skazania do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia. To oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda w szczególności: dokona klasyfikacji kondygnacji podziemnych zgodnie z wyżej przedstawionymi wyjaśnieniami sądu; zweryfikuje wysokości planowanej zabudowy z uwzględnieniem sposobu jej mierzenia, w sposób opisany wyżej przez sąd; zweryfikuje intensywność planowanej zabudowy w kontekście zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem kwalifikacji kondygnacji w sposób opisany w niniejszym uzasadnieniu; wyjaśni kwestie projektowanych dojazdów do budynków D, E, F, G, w kontekście wymagań WT, uwzględniając usługowo-mieszkalny charakter projektowanych budynków, a także obowiązujące w tym zakresie normy prawne; uzasadni w prawidłowy sposób swoje stanowisko dotyczące dostępności osób niepełnosprawnych do ostatniej kondygnacji budynku z lokalami mieszkalnymi, w kontekście wymagań obowiązujących przepisów prawa; ponownie dokona oceny projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu pod kątem wymagań, o których mowa w. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a w razie stwierdzonych nieprawidłowości umożliwi inwestorowi ich usunięcia trybie artykułu 35 ust. 3 ustawy. Przywołane orzecznictwo dostępnej jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.