II SA/Gd 64/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A na decyzję Dyrektora z dnia 26 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wód podziemnych oddala skargę. Skarga Skarbu Państwa –na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 26 maja 2021 r. została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.) w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Starostę, decyzją z dnia 8 marca 2013 r., nr [....], ustalił opłatę stałą za pobór wód podziemnych za okres 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. w wysokości 101 zł i przekazał skarżącemu w formie informacji rocznej pismem z dnia 22 lutego 2021 r., nr [...]. W informacji wyjaśniono, że opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 oraz art. 552a ustawy - Prawo wodne a także § 15 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.) jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł za dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2,0 m³/h, po przeliczeniu 0,00055555 m3/s. Jednocześnie stwierdzono, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach. Skarżący w złożonej reklamacji zakwestionował obowiązek poniesienia stałej opłaty za 2021 rok. Wskazał, że ujęcie, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym, jest nieczynne, natomiast wcześniej było wykorzystywane na zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego mieszkańców budynku mieszkalnego Nadleśnictwa. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zaskarżoną decyzją z dnia 26 maja 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.) w zw. z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 2546 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., określił skarżącemu za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 101 zł za pobór wód podziemnych W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że opłatę stałą ustala się wyłącznie na podstawie treści obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Organ wskazał, że wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w kwestii niepobierania wód podziemnych, w tym wskazania daty zaprzestania poboru wód z przedmiotowego ujęcia oraz czy i kiedy zrzekł się uprawnień ustalonych w pozwoleniu wodnoprawnym. W piśmie z dnia 6 maja 2021 r. skarżący stwierdził, że ujęcie zaprzestało poboru wody z dniem 31 grudnia 2012 r. a nadto wyjaśnił, że nie zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu. W tym stanie sprawy organ nie uznał reklamacji, wskazując, że zgodnie z art. 271 ust. 5a ustawy - Prawo wodne opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Organ stwierdził, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 marca 2013 r. wydanego przez Starostę na pobór wód podziemnych na potrzeby zaopatrzenia w wodę z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], obręb S., gmina S., na terenie Leśnictwa do dnia 8 marca 2033 r. Nie doszło przy tym do wygaśnięcia tego pozwolenia w rozumieniu art. 414 ust. 1 ustawy - Prawo wodne. Organ wskazał ponadto, że opłata stanowi formę rekompensaty - zwrot kosztów związanych z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarządzaniem i utrzymaniem wód. Obowiązek uiszczania opłaty stałej nie został powiązany z faktycznym poborem wód. Wielkość tego poboru ma znaczenie wyłącznie przy ustalaniu opłaty zmiennej. Nadto, organ wyjaśnił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 2 ustawy – Prawo wodne oraz § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. Zgodnie z art. 271 ust. 2 ustawy – Prawo wodne wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. Z kolei, z § 15 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wynika, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za pobór wód podziemnych wynosi 500 zł na dobę za 1 m³/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500 zł na dobę za 1 m³/s czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości wód podziemnych, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego w ilości 2,0 m³/h i wynoszącym - po przeliczeniu – 0,00055555 m³/s, gdzie przeliczenia dokonano zgodnie z dodanym do ustawy - Prawo wodne art. 552a, który obowiązuje od 1 stycznia 2020 r. W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak ustaleń faktycznych dotyczących sposobu korzystania z wody podziemnej pobieranej z ujęcia, o którym mowa w pozwoleniu wodnoprawnym z 11 marca 2013 r. wydanym przez Starostę, podczas gdy ustalenia te powinny prowadzić do uznania, że skarżący może dokonywać zwykłego korzystania z wody z tego ujęcia, a ponadto do tego, że ujęcie jest nieczynne, 2. art. 80 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, - naruszenie prawa materialnego: 1. art. 33 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że skarżący jako reprezentant Skarbu Państwa nie może wykorzystywać ujęcia na potrzeby zwykłego korzystania z wody, gdyż jest ono zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli gruntów korzystających z wody dla własnego gospodarstwa domowego lub rolnego, a co za tym idzie, że jest zobligowany do ponoszenia opłat za usługi wodne, 2. art. 35, art. 270 i art. 271 ustawy - Prawo wodne, poprzez niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na skarżącego opłaty stałej podczas gdy brak jest podstaw do naliczenia tej opłaty w związku z możliwością zwykłego korzystania przez skarżącego z wody w ramach opisywanego w skardze ujęcia oraz z uwagi na to, że ujęcie jest nieczynne, 3. art. 273 ust. 5 ustawy - Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie i nieuznanie reklamacji złożonej przez skarżącego, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) a także na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Orzekający w sprawie organ procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołał i zastosował przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm.). Wskazać bowiem należy, że w aktualnym stanie prawnym, zgodnie z treścią art. 271 ust. 5a ustawy - Prawo wodne, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W konsekwencji zaś dla ustalenia opłaty za usługi wodne istotne znaczenie ma treść pozwolenia wodnoprawnego. Kwestia faktycznego korzystania z usług określonych pozwoleniu jest natomiast prawnie obojętna dla rozstrzygnięcia w przedmiocie opłaty stałej. Jak prawidłowo stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, rzeczywista ilość pobranych wód podziemnych stanowi wyznacznik dla ustalenia opłaty zmiennej. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne skarżącego wydane zostało nie tylko przed wejściem w życie przepisu art. 271 ust.5a ustawy – Prawo wodne, ale także przed pod rządami poprzednio obowiązującego Prawa wodnego. W początkowym okresie obowiązywania nowego prawa wodnego zagadnienie dotyczące opłat za usługi wodne wywoływało wątpliwości w orzecznictwie w odniesieniu do podmiotów będących adresatami dotychczasowych pozwoleń prawnych, formalnie obowiązujących, ale niewykorzystywanych, którzy z powodu braku przepisów przejściowych nie mieli wystarczających możliwości, aby dostosować się do nowych przepisów, przez np. zrzeczenie się niewykorzystywanych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3685/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji doszło jednakże do zmiany ustawy i wprowadzono właśnie przepis art. 271 ust. 5a ustawy – Prawo wodne, który to wszedł w życie z dniem 23 listopada 2019 r. - na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 2170). W odniesieniu do aktualnego stanu prawnego w orzecznictwie dominuje pogląd, że opłata stała za usługi wodne ma charakter niezmiennej, ryczałtowej kwoty o ustalonej wysokości i wynika ona z możliwej do realizacji presji na środowisko, powstającej podczas korzystania z wód, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym. W przypadku poboru wód podziemnych wynika ona z możliwej do pobrania ilości wód podziemnych wyrażonej w m3/s, w związku z czym jest odzwierciedleniem gotowości środowiska wodnego do udostępnienia zasobów wodnych w ramach usług wodnych w ciągu roku. Wprowadzenie takiej opłaty służy uzyskaniu zwrotu kosztów ponoszonych w związku z dostępnością i ochroną zasobów wodnych oraz rozwijaniem, zarzadzaniem i utrzymywaniem wód i urządzeń wodnych służących realizacji usług wodnych. Opłata stała pobierana jest za potencjalną możliwość poboru wody i stanowi ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (tak NSA w wyrokach: z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 4431/21, z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4887/21 i III OSK 4888/21 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu przypomnieć należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Prawa wodnego było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną". W uzasadnieniu do projektu Prawa wodnego wskazano, że Ramowa Dyrektywa Wodna podkreśla konieczność zastosowania instrumentów ekonomicznych w celu racjonalizacji użytkowania zasobów i wynikających z tego strat w środowisku. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "korzystający płaci"/"zanieczyszczający płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Realizując powyższe wytyczne, w przepisach Prawa wodnego wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 Prawa wodnego jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 1 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. W niniejszej sprawie istotne znaczenia ma fakt, że pozwolenie wodnoprawne, które uzyskał skarżący, pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 545 ust. 7 ustawy - Prawo wodne pozwolenia wodnoprawne wydane na podstawie przepisów ustawy uchylanej w art. 573 ustawy (z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne) zachowują moc. Wskazać przy tym należy, że złożone przez skarżącego zarzuty stanowiły przedmiot postępowania wyjaśniającego organu w toku postępowania reklamacyjnego. W szczególności zaś w toku tego postępowania organ ustalił, że nie doszło do zrzeczenia się przez skarżącego tego pozwolenia. Skoro więc w sprawie jest bezsporne, że skarżący nigdy nie zrzekł się uprawnień ustalonych w tym pozwoleniu, to nie doszło do wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego ani na podstawie art. 414 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, ani też poprzedniej ustawy. Przepis art. 268 ustawy - Prawo wodne określa usługi wodne, za które pobierane są opłaty. W szczególności zaś zgodnie z art. 268 § 1 pkt 1 tej ustawy opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wynikającego z art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo wodne prawa właściciela do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się w jego gruncie, stwierdzić należy, że niewątpliwie prawo takie przysługuje nie tylko osobom fizycznym, ale także osobom prawnym. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 ustawy - Prawo wodne właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wód podziemnych znajdujących się na jego gruncie. Z art. 33 ust. 3 ustawy - Prawo wodne wynika, że zwykłe korzystanie z wód służy zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego. Z kolei art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy - Prawo wodne stanowi, że zwykłe korzystanie z wód obejmuje: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ilości średniorocznie nieprzekraczającej 5 m³ na dobę. Wskazać przy tym należy, że szczególnym korzystaniem z wód jest natomiast w szczególności korzystanie wykraczające poza zwykłe korzystanie z wód, szczegółowo opisane w art. 34 ustawy – Prawo wodne. Z kolei, z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo wodne wynika, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 3 pkt 1 usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych. Pozwolenie wodnoprawne z dnia 8 marca 2013 r. uprawnia skarżącego, do dnia 8 marca 2033 r., do poboru wód podziemnych z utworów czwartorzędowych na potrzeby zaopatrzenia w wodę z ujęcia usytuowanego na działce nr [...], gm. S., na terenie Leśnictwa, w ilości: Qdśr = 7,0 m³/d; Qhmax = 2,0 m³/h oraz Qrmax = 2555 m³/rok. W uzasadnieniu tego pozwolenia stwierdzono, że ujęcie zasila w wodę budynki: mieszkalny oraz inwentarskie należące do leśnictwa, a pobierana woda jest wykorzystywana do celów bytowych i gospodarczych oraz służy do zabezpieczenia potrzeb na wypadek pożaru lasu. Ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym wielkość poboru średniorocznego wynosząca 7 m³ na dobę przekracza jednakże próg zwykłego korzystania z wód na zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego oraz gospodarstwa rolnego wynoszący 5 m³ na dobę. Dodatkowo wskazać należy, że w sytuacji gdy w pozwoleniu wodnoprawnym wskazanych jest kilka różnych przeznaczań poboru wody, to wystarczające jest, że jedno z nich podlega opłacie. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny okoliczność, że pozwolenie wodnoprawne obejmowało kilka celów poboru tych wód, wśród których były także cele zwolnione z opłat (art. 271 ust. 2 i ust. 2a ustawy Prawo wodne) nie stanowi przesłanki zakazującej obliczenia opłaty stałej. Jeżeli bowiem w pozwoleniu wodnoprawnym przynajmniej jeden cel poboru wód podziemnych nie został zwolniony spod tej opłaty, to opłata ta jest należna (zob. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4887/21 oraz III OSK 488/21 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, wyroki te zostały wydane w sprawach dotyczących opłaty stałej ustalonej na podstawie takich samych pozwoleń wodnoprawnych i o takiej samej treści, co w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, brak jest zatem podstaw do dokonywania ustaleń dotyczących zasad funkcjonowania budynku leśniczówki jako lokalu mieszkalnego oraz sposobu korzystania z wody podziemnej, jak również jakichkolwiek innych ustaleń w sprawie. Wszystkie istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie okoliczności zostały ustalone i wyjaśnione przez organ prawidłowo. Dlatego też nie mogą odnieść skutku zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ zastosował zaś prawidłowo właściwe przepisy prawa materialnego art. 270 i art. 271 ustawy – Prawo wodne, prawidłowo ustalając wysokość opłaty, czego zresztą skarżący nie kwestionował. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., a także odpowiada wynikającej z art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Zaskarżona decyzja jest więc całkowicie zgodna z prawem. Z tych wszystkich względów, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.