II SA/Gd 645/98

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Zarządu Miejskiego w B. z dnia 1 października 1997 r. nr 184/3/97 w przedmiocie ograniczenia funkcji usługowej w planie zagospodarowania przestrzennego i na podstawie art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Zarząd Miejski w B. uchwałą nr 184/3/97 z dnia 1 października 1997 r., powołując się na par. 17 ust. 3 uchwały nr XXIV/199/97 Rady Miejskiej w B. z dnia 23 kwietnia 1997 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "G." /Dz. Urz. Woj. (...) nr 16 poz. 88 z dnia 23 czerwca 1997 r./ oraz art. 26 i 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/, ustalił w par. 1, że nie wprowadza ograniczeń w funkcji mieszkalno-usługowej zespołu zabudowy jednorodzinnej TMN 1 w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego osiedla "G.". Paragraf 2 uchwały stanowi, że obowiązują ustalenia w planie zgodne z par. 17 pkt 2 i 4 rozdziału V uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tego osiedla. Prokurator Rejonowy w B. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na opisaną wyżej uchwałę nr 184/3/97. W skardze zarzucał naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 26 i art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i wywodził, że uchwała została podjęta w sprawie należącej do wyłącznej właściwości rady gminy, wobec czego jest nieważna w całości. W uzasadnieniu skargi podał, że Rada Miejska w B. w dniu 23 kwietnia 1997 r. opisaną wyżej uchwałą nr XXIV/199/97 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla "G.", powołując w jej podstawie prawnej art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. W par. 17 ust. 3 tej uchwały ustalono, że Zarząd Miejski w drodze uchwały może na terenach wymienionych w ust. 1 ograniczyć dopuszczalne według ust. 2 funkcje z wyjątkiem podstawowej funkcji mieszkaniowej. Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, to jest art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 26 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej kompetencji rady gminy. Nie jest ona zatem upoważniona do przekazywania tych spraw w drodze uchwały do rozstrzygania przez inne organy gminy, w tym jej zarząd, w zakresie dotyczącym ustalania ograniczeń funkcji określonych w planie. Zaskarżona uchwała Zarządu Miejskiego w B. z dnia 1 października 1997 r. dotyczy kwestii związanych ze zmianą ustaleń planu i wkracza w uprawnienia należące wyłącznie do rady gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, stwierdzając, że intencją Rady Gminy, wynikającą z par. 17 ust. 3 uchwały z dnia 23 kwietnia 1997 r., było umożliwienie ścisłej realizacji podstawowych celów planu, czemu służyło nadanie Zarządowi Miejskiemu uprawnienia do ograniczenia w drodze uchwały stosowania dopuszczalnych funkcji z wyjątkiem podstawowej funkcji mieszkaniowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną, a jej zarzuty za słuszne. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi. W art. 40 ust. 2 uregulowano kompetencje organów gminy do wydawania przepisów gminnych w określonym tam ściśle zakresie. Ustawodawca ustalił jednocześnie, że organem uprawnionym do stanowienia prawa jest rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały /art. 41 ust. 1/. W rozdziale 3 tej ustawy uregulowano także właściwość poszczególnych organów gminy, ustanawiając zasadę domniemania właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej /art. 18 ust. 1/. Poza tą ogólną normą, w art. 18 ust. 2 ustawy wymieniono sprawy należące do wyłącznej właściwości rady gminy. Jedną z tych spraw jest uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego /art. 18 ust. 2 pkt 5/. W uchwalonej później ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415/ ustawodawca potwierdził w zmodyfikowanej postaci tę kompetencję rady gminy do uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jego zmiany /art. 26/, z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 15 tej ustawy. W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że organem wyłącznie właściwym do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i na jakiej podstawie prawnej rada gminy mogłaby dokonać przekazania swojej kompetencji innym organom. Stosownie do art. 7 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, a zatem podlega takiej samej ocenie i wykładni jak inne przepisy prawa, mające moc powszechnie obowiązującą na obszarze gminy. Plan miejscowy, w wyniku nadania mu charakteru przepisu gminnego, nie różni się od innych przepisów gminnych uchwalonych przez radę gminy w trybie art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie przy jego uchwalaniu obowiązuje szczególny tryb określony w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, lecz z art. 8 ust. 1 tej właśnie ustawy wynika, że to ustalenia planu stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią planu jest rysunek będący załącznikiem do tej uchwały. Wymagania, jakim powinien odpowiadać plan i jego ustalenia, zostały określone w art. 10 ust. 1 tej ustawy, i rzeczą wykładni planu jako aktu normatywnego będzie wyjaśnienie, które ustalenia zawierają wyłącznie treść normatywną, a które są objaśnieniami, opisem czy rysunkiem. Ścisły podział kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy, przewidziany w rozdziale 3 ustawy samorządowej, oraz wyłączna kompetencja /z wyjątkiem określonym w art. 41 ust. 2-4 tej ustawy/ rady gminy do stanowienia przepisów gminnych, w tym uchwalania planu, pozwalają na sformułowanie wniosku, że odstępstwo od tej zasady byłoby możliwe jedynie wówczas, gdyby przewidywał to konkretny przepis prawa. Przepisów takich nie ma w przytoczonych wyżej ustawach o samorządzie gminnym i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to na stwierdzenie, że rada gminy nie ma uprawnienia do przekazywania swej władzy prawodawczej innym organom gminy w jakimkolwiek zakresie. Nadanie Zarządowi Miejskiemu w par. 17 ust. 3 uchwały z dnia 23 kwietnia 1997 r. uprawnienia do ograniczania dopuszczalnych według ustępu poprzedzającego funkcji /tj. funkcji usługowej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania osiedla/ jest niczym innym jak przekazaniem kompetencji do zmiany planu w tym zakresie. Ponadto należy zwrócić uwagę, że źródła prawa zostały określone w rozdziale III Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/. Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: prawa powszechnie obowiązującego /art. 87 ust. 1/ oraz prawa miejscowego /art. 87 ust. 2/. Stosownie do art. 87 ust. 2 źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Konstytucja nie przewiduje możliwości wydawania aktów wykonawczych na podstawie upoważnień zawartych w uchwale rady gminy o ustanowieniu przepisów gminnych; w art. 94 stanowi, kiedy dopuszczalne jest ustanawianie aktów prawa miejscowego, a określenie zasad i trybu ich wydawania pozostawia odrębnej ustawie. Jest to uregulowanie odmienne od przyjętego w art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 87 ust. 1, które to przepisy przewidują, że źródłami prawa są również rozporządzenia wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. W świetle tego, co wyżej powiedziano, należy stwierdzić, że rada gminy, będąca organem wyłącznie uprawnionym do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ w związku z art. 26 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./, nie jest uprawniona do przekazywania kompetencji w zakresie zmiany lub uszczegółowienia planu miejscowego jako przepisu gminnego innym organom gminy ani też do zamieszczania w uchwale stanowiącej przepisy gminne upoważnienia do wydawania przez inny organ przepisów wykonawczych w celu wykonania własnej uchwały. Upoważnienie takie, zawarte w uchwale rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest nieważne, jako sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami ustaw oraz z art. 87 ust. 1 i 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 94 ust. 2 w związku z art. 101 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjny, /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w całości, uwzględniając, że od jej podjęcia upłynął 1 rok.