II SA/Gd 646/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie gruntów rolnych i leśnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej E. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lipca 2017 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z 30 maja 2016 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty - na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073) – w skrócie "u.p.z.p.", o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [..], położonej w obrębie B., gmina P. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta - postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [..], wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) – w skrócie jako "ustawa o ochronie gruntów", odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Uzasadniając wydane postanowienie Starosta wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany na działce nr [..] obejmuje grunty orne klasy IlIa oznaczone w ewidencji gruntów jako Rllla o łącznej powierzchni 0,0880 ha, a analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu oraz weryfikacja ich z danymi uzyskanymi z ewidencji gruntów wskazuje, że przedmiotowe grunty orne nie spełniają łącznie wszystkich warunków przewidzianych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Starosta uznał, że przedmiotowe grunty spełniają warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów, ponieważ więcej niż połowa powierzchni gruntów klas I - III zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a działka nr [..] zlokalizowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowanych działek nr [..] i [..]. Starosta ocenił też, że przedmiotowe grunty spełniają warunek określony w art. 7 ust. 2a pkt 3 ustawy o ochronie gruntów. Jak wskazał bowiem organ, uchwałą nr XVI/11/16 z 4 lutego 2016 r. Rada Gminy zmieniła status prawny drogi wewnętrznej znajdującej się obok działki nr [..], która otrzymała status drogi publicznej. Najbardziej oddalony względem drogi publicznej punkt działki nr [..] mieści się w odległości 50 m od drogi publicznej. Starosta przyjął jednak, że przedmiotowe grunty nie spełniają warunku określonego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów. Organ wyjaśnił, że dołączona do projektu decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części odnoszącej się do konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dotyczy i odnosi się do terenu inwestycji a nie - zgodnie z art. 7 ust. 2a ww. ustawy - do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I–III w obszarze analizowanym. Wprawdzie powierzchnia inwestycji wynosi mniej niż 0,5 ha w odniesieniu do gruntów klas chronionych (klas I-III), ale grunty tych klas położone w analizowanym obszarze przedstawionym na załączniku graficznym stanowią powierzchnię wynoszącą ok. 1,5 ha, czyli przekraczają ustawowe 0,5 ha. Suma powierzchni gruntów klasy I-III znajdujących się na działkach wymienionych w informacji uproszczonej z rejestru gruntów wynosi 4,6389 ha z czego obszar ok. 1,5 ha tych działek zawiera się w obszarze analizowanym dla działki nr [..]. Mając powyższe na uwadze Starosta stwierdził, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów w zakresie ochrony gruntów rolnych, a dla terenu pod planowaną inwestycję jest wymagane uzyskanie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. W związku z powyższym nie został spełniony warunek wymagany do wydania decyzji o warunkach zabudowy, określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Na postanowienie Starosty skarżąca wniosła zażalenie, domagając się jego uchylenia i pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ocenie skarżącej Starosta błędnie zinterpretował przepis art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, nie posługując się przy tym zasadami logiki i wykładnią językową oraz wychodząc poza zakres określony w projekcie decyzji Wójta Gminy. Starosta samowolnie rozszerzył bowiem teren dla sprawdzenia spełnienia wymogu z art. 7 ust 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, gdyż teren, na którym ma być przeprowadzona inwestycja, dotyczy tylko działki nr [..]. To rozszerzenie dotyczy m.in. działki nr [..] o powierzchni 1,2800 ha. Skarżąca podkreśliła, że przy rozstrzyganiu wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i dlatego "terenem" w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Skarżąca dodała, że w obszarze zwartej zabudowy, w obrębie którego położona jest działka nr [..], jest jeszcze działka nr [..] o klasie gleby Rllla. Działki te łącznie nie mają więcej niż 0,5 ha. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem, wydanym na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 53 ust. 5, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a także art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy o ochronie gruntów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że organ I instancji dokonał szczegółowej analizy obejmującej stwierdzenie, czy na terenie sąsiednim znajduje się zwarta zabudowa, określił granice obszaru zwartej zabudowy oraz dokonał wykładni literalnej i celowościowej pojęcia "każdej zwartej części gruntu", a następnie przeanalizował czy spełnione zostały łącznie warunki określone w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, decydujące o tym czy przeznaczenie danego gruntu na cele nierolnicze nie będzie wymagało uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Analiza ta doprowadziła ostatecznie organ I instancji do wniosku, iż z racji niespełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 4 ww. ustawy, grunty klasy IIla objęte planowaną inwestycją wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym określone w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów kryterium powierzchni 0,5 ha odnosi się do całkowitej powierzchni użytków klasy III w ramach danego obszaru kompleksu rolnego, niezależnie czy grunty te stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Za takim rozumieniem art. 7 ust. 2a pkt 4 ww. ustawy przemawia - w ocenie Kolegium - zastosowanie wykładni językowej. Kluczowe znaczenia ma tu użycie sformułowania "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części", które wskazuje, że na powierzchnię gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III składają się nie tylko grunty jednorodne, stanowiące jedną całość, lecz także grunty rozproszone, stanowiące kilka odrębnych części, których suma powierzchni nie przekracza 0,5 ha. Za takim rozumieniem ww. przepisu przemawia również fakt, że ustawodawca - uchwalając aktualne brzmienie tej normy, kierował się intencją wprowadzenia rozwiązania chroniącego w większym stopniu grunty rolne klas I-III. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wskazując, że niezrozumiałe i krzywdzące było zaliczenie przez orzekające w sprawie organy do obszaru zwartej zabudowy mnóstwa sąsiednich działek, które w większej części stanowią działki o dużej powierzchni rolnej. Podkreśliła przy tym, że zmiana zagospodarowania i przeznaczenia terenu dotyczy tylko działki nr [..], gdyż na niej przewidziano realizację inwestycji w postaci zabudowy mieszkaniowej. Wokół tej działki znajdują się nieruchomości zabudowane domami jednorodzinnymi. Również naprzeciwko tej działki, na działce nr [..], w chwili obecnej budowany jest dom jednorodzinny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Starosty o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [..], obręb B. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca na budowie obiektu budowlanego, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że decyzje o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami uzgadnia się z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Powyższego uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów. Zgodnie z art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że teren inwestycji - działka nr [..] stanowi grunt rolny RIIIa o powierzchni 0,0880 ha. W taki sposób teren ten określony jest w rejestrze gruntów. Bezsporne jest także, iż przedmiotowa inwestycja - polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma charakteru rolniczego. Nie budziło również wątpliwości organów, że planowana inwestycja spełnia trzy z czterech przesłanek określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów, których łączne zaistnienie skutkuje brakiem konieczności uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Jak ustaliły bowiem organy, działka objęta inwestycją spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2a pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów. Sporną kwestią w niniejszej sprawie pozostawało natomiast spełnienie przesłanki z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, zgodnie z którym nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli powierzchnia tych gruntów nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Sąd orzekający w tej sprawie nie podziela poglądów organów obu instancji (wraz z przywołanym orzecznictwem) dotyczących wykładni ww. przepisu albowiem uważa, że "terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów jest zawsze obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 1 czerwca 2017 r., sygn. IV SA/Po 265/17, LEX nr 2307356; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2017 r., sygn. II OSK 1755/15, LEX 2316683). Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki lub kilku działek objętych wnioskiem, jako całości, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji będzie zagospodarowana. Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. Na tym etapie nie rozstrzyga się więc, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne). Dlatego też zawsze należy przy ocenie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów brać pod uwagę wszystkie części terenu objętego wnioskiem, które stanowią użytki rolne klas I-III. Należy jednak równocześnie mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie organu dotyczy tylko terenu objętego inwestycją, tym samym "teren", o którym mowa w ww. przepisach, przeznaczany na cele nierolnicze, nie może być rozumiany jako cały obszar objęty analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzaną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588). Oceny tej nie zmienia wskazywane przez Kolegium sformułowanie, użyte w art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów: "bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części". Zdaniem Sądu, sformułowanie to oznacza, że bez względu na to czy teren inwestycji jest terenem jednorodnym, tj. stanowi tylko grunty rolne, czy też grunty te stanowią tylko jego część lub rozproszone części, zawsze decydować będzie dla oceny spełnienia przesłanki z tego przepisu suma powierzchni gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III znajdujących się na terenie objętym inwestycją, bez względu na to czy stanowić one będą jedną całość, czy też będą rozproszone. W przedmiotowej sprawie organy niezasadnie uznały zatem, że nie została spełniona przesłanka z art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zgodnie bowiem z tym przepisem nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części. Grunty inwestora tę przesłankę w niniejszej sprawie spełniają, skoro cała działka objęta inwestycją – stanowiąca użytek rolny klasy III, ma powierzchnię mniejszą niż 0,5 ha. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającym na błędnej wykładni art. 7 ust. 2a pkt 4 ustawy o ochronie gruntów, i z tej przyczyny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. je uchylił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, stanowiącą zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, stosownie do treści art. 119 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponownie rozpatrując przedmiotową sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.