II OSK 1755/15

Dnia 10 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron ( spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. S. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 899/14 w sprawie ze skargi A. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 899/14 oddalił skargę A. S. i Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wójt Gminy Skulsk zwrócił się do Starosty Konińskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z garażem w ustalonej zabudowie jednorodzinnej oraz zbiornika na nieczystości płynne na działce nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina W., na rzecz A. S. i Z. S. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Starosta Koniński, na podstawie art. 106 § 3 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 5 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 909 z późn. zm.; dalej: ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych), negatywnie zaopiniował ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Starosta Koniński wskazał, że teren obejmujący uzgodnienie jest położony na części działki nr [...], na której występują użytki rolne klasy IVa i IIIa. Powołując się na art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazał, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Podkreślono również, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku użytków rolnych klasy IIIa, jeśli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc (na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1). Organ wskazał, że na podstawie treści decyzji stwierdzono, że brak jest ww. zgody. Na skutek powyższego Starosta negatywnie uzgodnił warunki zabudowy z zakresu ochrony gruntów rolnych dla przedmiotowej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, po rozpatrzeniu zażalenia A. S. i Z. S., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji co do odmowy uzgodnienia decyzji. Wskazał, że działka w części stanowiącej użytek rolny klasy III (RIIIa) w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ nie podzielił stanowiska strony, że użytki rolne klasy IIIa i IIIb to inne niż użytki rolne klasy III i nie wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Przepis ten odsyła w celu ustalenia rodzaju użytków do danych zawartych w ewidencji gruntów. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa szczegółowy zakres informacji objętych ewidencją, natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) określa urzędową tabelę klas gruntów. Wskazał dalej, że w rozdziale 3 (art. 11-14) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uregulowane jest postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie wymagają tylko niektóre grunty - wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Na powyższe postanowienie skargę wnieśli A. S. i Z. S. Zarzucili organowi naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym klasy gruntów IIIa i IIIb to grunty jakościowo inne niż III klasa gruntów, które na działce skarżących nie występują. W ocenie skarżących skoro wg literalnego brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgoda ministra na przeznaczenie takich gruntów na cele nierolnicze i nieleśne dotyczy jedynie klas I do III, to nie dotyczy gruntów klasy IIIa czy IIIb. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę, jednak ze względów częściowo odmiennych, aniżeli te przestawione przez organ. Sąd przyznał, że przepis art. 7 ust. 2 u.p.z.p. pomija literalnie użytki rolne klasy IIIa, to jednak zdaniem Sądu nie są one wyłączone spod zakresu jego normowania. Wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. W procesie wykładni przepisów ww. ustawy nie można abstrahować od tej zasady. Stwierdził, że użytki rolne klasy IIIa są uznawane za grunty o wyższej przydatności produkcyjnej i już z tego względu nie można przeprowadzać takiej wykładni przepisów, która byłaby sprzeczna z celami ustawy, w której przepisy te są zawarte. W ocenie Sądu wykładnię art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy przeprowadzić z uwzględnieniem nie tylko celu ustawy, ale również w ujęciu historycznym. Wskazał, że Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012, poz. 1246) weszło w życie dopiero 29 listopada 2012 r. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). W tej ostatniej ustawie (która weszła w życie 1 lipca 1989 r.) w art. 1 wskazano, że ustawa ta reguluje w szczególności sprawy gleboznawczej klasyfikacji gruntów. W art. 2 pkt 12 zawarto legalną definicję gleboznawczej klasyfikacji gruntów, przez którą rozumie się podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. W art. 20 tej ustawy wskazano, że (ust. 3) grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 i 2 Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia: 1) urzędową tabelę klas gruntów, 2) sposób i tryb przeprowadzania gleboznawczej klasyfikacji gruntów - mając na celu wykonanie prawidłowego podziału gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb, oraz zapewnienie prawidłowego poziomu merytorycznego wykonywania gleboznawczej klasyfikacji gruntów. Wreszcie w art. 59 ww. ustawy wskazano, że do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Tymi przepisami dotychczasowymi było Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), które zostało zastąpione przez rozporządzenie z dnia 12 września 2012 r. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a która weszła w życie 25 marca 1995 r. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych weszła w życie w czasie, gdy obowiązywało Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. W momencie zatem wejścia w życie ustawy stanowiącej podstawę rozstrzygnięć zaskarżonych w niniejszym postępowaniu obowiązywało rozporządzenie, które w załączniku zawiera TABELĘ KLAS GRUNTÓW i wyraźnie wymienia: "I. Grunty orne / Ogólne zasady systemu klasyfikacyjnego gleb ornych / Klasa I - Gleby orne najlepsze. [...] / Klasa II - Gleby orne bardzo dobre. [...] / i Klasa III (a i b) - Gleby orne średnio-dobre." Rozporządzenie to wyraźnie zatem traktuje klasy IIIa i IIIb jako podklasy w klasie III, nie zaś osobne klasy gruntów. W konkluzji Sąd stwierdził, że ustawodawcy można zarzucić pewną niekonsekwencję posługiwania się w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych raz tylko klasą III, w innych zaś w przypadkach klasami: III, IIIa i IIIa, jak również w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów klasami IIIa i IIIb. Zdaniem Sądu z tego faktu nie można jednak wywodzić skutku w postaci wyłączenia gruntów klasy IIIa i IIIb spod zakresu normowania art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jako osobnej klasy gruntów nie będących podgrupami klasy III. Stałoby to bowiem w sprzeczności z prawidłowo przeprowadzoną wykładnią tego przepisu. W konsekwencji zaskarżone postanowienie uznał za zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. S. i Z. S., zaskarżając go w całości. Zarzucili Sądowi pierwszej instancji: – naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 2, art. 7 ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, – przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte uzasadnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W oparciu o powyższe wnieśli o uchylenie zaskarzonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, a ponadto o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił bliżej, na czym polega zastosowana przez ten Sąd wykładnia mająca na względzie cel ustawy. W ocenie skarżących kasacyjnie można domyślać się, że chodzi o jak najdalej idącą ochronę tych gruntów, przy czym nie wiadomo, jakie dalsze klasy gruntów poza wymienionymi w przepisie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych klasy I-III ochrona ta miałaby obejmować. Ich zdaniem nie mogą to być klasy IlIa i Illb na podstawie nieobowiązującego już rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Wskazali, że odwoływanie się do treści rozporządzeń wydanych na podstawie innych ustaw przy dokonywaniu wykładni przepisów ww. ustawy nie ma uzasadnienia ani w dyrektywach wykładni celowościowej, ani w dyrektywach wykładni historycznej. W ocenie skarżących kasacyjnie ustawodawca w art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewidział 10 odrębnych klas gruntów, spośród których w art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wymienione zostały tylko trzy. Z tego względu za błędną uznali interpretację Sądu, że grunty klasy Ilia i Illb są jedynie podgrupami klasy III. Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego wskazano, że Sąd pierwszej instancji uznał stanowisko organów obu instancji za prawidłowe ze względu na treść art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, pomimo niezastosowania tego przepisu przez te organy (odmówiły one uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy ze względu na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Ponieważ skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego, to w pierwszej kolejności należało odnieść się do pierwszych ze wskazanych zarzutów. Dopiero bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny daje podstawę do oceny, czy trafnie organy administracji zastosowały przepis prawa materialnego, a Sąd dokonał właściwej oceny tak zastosowanych przepisów prawa materialnego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, który w pełni podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania i z jakich powodów (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13, LEX nr 1572587). Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej, analiza motywów tego zarzutu prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje dokonaną przez Sąd wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego, co jednak nie oznacza, że uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem wyżej wskazanych zasad. Nie mają także racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwiej wykładni i niewłaściwie zastosował przepisy prawa materialnego, to jest art. 2, art. 7 ust. 2 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych. Po pierwsze wskazać należy, że prawidłowo zredagowana skarga kasacyjna to pismo, które precyzyjnie określa przepis, który zdaniem jej autora został naruszony wraz ze wskazaniem wszystkich jego jednostek redakcyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna będąca przedmiotem oceny w niniejszej sprawie zawiera takie właśnie wady konstrukcyjne. I tak zauważyć należy, że wskazany jako naruszony art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera ustępy i punkty. Ani z treści zarzutu, ani jego uzasadnienia nie można nie tylko wywieść, ale nawet "domyślić się", na czym, zdaniem skarżących kasacyjnie naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Przepis ten określa bowiem, jakie grunty w rozumieniu przepisów ustawy stanowią grunty rolne. Nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie, iż na nieruchomości inwestycyjnej występują użytki rolne, te zaś zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 pkt 1 stanowią grunty rolne. Nie może także ujść uwadze Sądu, że art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych zawiera ustępy i punkty. Skarga kasacyjna natomiast nie konkretyzuje, który ustęp i punkt został zdaniem jej autora naruszony. Natomiast gdyby przyjąć, że intencją skarżących kasacyjnie jest wskazanie na naruszenie ust. 1 tego przepisu, to również nie można uznać zarzutu tego za uzasadniony. Przepis ten wskazuje, że wyłączenie z produkcji wskazanych użytków rolnych może nastąpić dopiero po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Biorąc pod uwagę, że przedmiotem kontroli Sądu wojewódzkiego było postanowienie dotyczące uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie można doszukać się naruszenia ww. przepisu ani przez organy administracji, ani Sąd pierwszej instancji, który rozstrzygnięcia te zaakceptował. Sąd pierwszej instancji dokonał również właściwej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, czego konsekwencją było prawidłowe uznanie, że skoro nieruchomość inwestycyjna pokryta jest gruntami rolnymi m.in. klasy IIIa, to inwestycja wymagała zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Nie jest sporne, że strony takiej zgody nie posiadają. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących kasacyjnie, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów jest niezbędna jedynie dla gruntów rolnych III klasy, a nie dotyczy to gruntów klasy IIIa. W tym zakresie należało w pełni podzielić wykładnię dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Nie można bowiem odmówić słuszności twierdzeniom Sądu, iż dokonując wykładni ww. przepisu należało odnieść się do ujęcia historycznego celu, jakiemu ma służyć ochrona gruntów. W takiej sytuacji nie może zejść z pola widzenia, że w dacie wejścia w życie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 1956 r. Nr 19, poz. 97). Akt ten zawierał Tabelę Klas Gruntów, która w pkt I wymieniała wyraźnie klasę III (a i b) jako grunty rolne średnio dobre, a zatem, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, jako jedną klasę składająca się z 2 podklas. Powyższe rozporządzenie zostało zastąpione obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U. z 2012 r., poz. 1246), która wprawdzie nie zawiera klasy III gruntów ornych jednakże określa klasę IIIa i IIIb. A zatem gdyby przyjąć, jak wskazują skarżący kasacyjnie, wykładnię literalną ww. przepisu, to należałoby uznać, że przepis ten w zakresie ochrony gruntów ornych byłby przepisem martwym, skoro ustawodawca nie przewidział klasy III jako odrębnej klasy gruntów ornych. Wprawdzie nie uszło uwadze Sądu, że ww. Klasyfikacja gruntów wymienia w części III "Łąki trwałe i pastwiska trwałe" klasę III tych gruntów, zaś zgodnie z przepisami § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty rolne dzielą się między innymi na grunty rolne, do których zalicza się m.in. użytki rolne, łąki i pastwiska stałe, jednakże przyjmując racjonalność ustawodawcy (mimo słusznie wskazanej przez Sąd wojewódzki jego niekonsekwencji) brak jest podstaw do uznania, że jego wolą było objęcie ochroną jedynie łąk i pastwisk z pominięciem gruntów ornych. Należy też zauważyć, że porównanie treści tych Klasyfikacji pozwala stwierdzić, że w obu przypadkach intencją ustawodawcy była ochrona gruntów ornych bardzo dobrych (klasa II) i średnio dobrych (klasa III, w tym a i b ). Taki opis jakości gruntów wynika wprost z zapisów rozporządzeń. Co za tym idzie nie mają racji skarżący kasacyjnie twierdząc, że intencją ustawodawcy było objęcie ochroną jedynie gruntów rolnych najlepszych z punktu widzenia przydatności do produkcji rolnej. Niczym nieuzasadnione jest także stanowisko skarżących kasacyjnie, aby wolą ustawodawcy było objęcie ochroną pastwisk i łąk trwałych, na których znajdują się grunty "dobre", bo takie zostały zakwalifikowane do klasy III, a pozbawienie takiej ochrony gleb ornych "dobrych" zakwalifikowanych do grypy bonifikacyjnej IIIa. I wreszcie nie może ujść uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dotychczas nie budziło wątpliwości, że grunty orne sklasyfikowane jako IIIa i IIIb podlegają ochronie w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wielokrotnie przy tym Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się w przedmiocie konieczności uzyskania zgody na zmianę sposobu przeznaczenia omawianych gruntów, w tym kar za wyłączenie z produkcji rolnej bez uzyskania takiej zgody. M.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2329/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2121/14, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2006/15 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), orzekając o gruntach klasy IIIa i IIIb, stwierdził, że istniała konieczność uzyskania takiej zgody. W świetle powyższego nie mają racji skarżący kasacyjnie, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec uznania, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.