II SA/Gd 650/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat oddala skargę. P. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miasta G. z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji przedstawionej przez Radę wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne związane z niniejszą sprawą sądowoadministracyjną: W dniu 25 listopada 2005 r. pomiędzy Gminą Miasta G. a P. S. została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego, której przedmiot został określony w § 1 pkt 2 jako "lokal mieszkalny – pracownia artysty". Na podstawie tej umowy P. S. wynajmuje lokal nr [...] przy ul. P. [...] w G. składający się z jednego pokoju, kuchni, łazienki oraz przedpokoju, o łącznej o powierzchni użytkowej 33,20 m2. Umowa została zawarta na czas nieokreślony. Przedmiotowy lokal, zgodnie z informacją przedstawioną przez Prezydenta Miasta G. w ofercie z 23 listopada 2005 r., znajdującą potwierdzenie w zawartej umowie najmu, znajduje się w puli lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. stanowiących własność gminy, przeznaczonych do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z uwagi na zły stan lokalu skarżący na podstawie odrębnej umowy zawartej z Gminą Miasta G. dokonał jego generalnego remontu. Wnioskiem z dnia 26 lipca 2006 r. skarżący wystąpił do Gminy Miasta G. o wykup przedmiotowego lokalu. Wydział Urbanistyki i Architektury UM, pismem z dnia 13 października 2006 r., uzależnił sprzedaż przedmiotowego lokalu od stwierdzenia jego samodzielności. W dniu 29 czerwca 2007 r. zostało wydane zaświadczenie o samodzielności lokalu numer [...] przy ul. P. [...] w G. Następnie, pismem z dnia 19 września 2007 r., Wydział Skarbu UM udzielił wnioskodawcy odpowiedzi odmownej powołując się na wyłączenie ze sprzedaży pracowni twórców zawarte w § 3 pkt c uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia 31 sierpnia 2006 r. Nr [...] w sprawie zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży na rzecz najemców nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych wraz z udziałem w nieruchomości wspólnej stanowiących własność Gminy Miasta G. oraz o zbywaniu udziałów w częściach wspólnych nieruchomości. Skarżący jeszcze kilkukrotnie (m. in. pismami z dnia 25 września 2007 r., 31 marca 2008 r., 15 września 2008 r., 2 marca 2009 r., 27 grudnia 2011 r.,) występował do władz Miasta G. w wnioskiem o pozytywne rozpatrzenie wniosku o wykup lokalu i każdorazowo spotykał się odpowiedzią odmowną. Pismem z dnia 2 stycznia 2012 r. P. S. zwrócił się do Komisji Rewizyjnej Rady Miasta G. z prośbą o rozpoznanie wniosku o wykup lokalu. Wydział Skarbu Urzędu Miejskiego w G., ustosunkowując się do wniosku Komisji Rewizyjnej wyrażonego na posiedzeniu w dniu 25 stycznia 2012 r., pismem z dnia 3 lutego 2012 r. przedłożył informację dotyczącą realizacji od 2004 r. przez Gminę Miasta G. wniosków o sprzedaż najemcom pracowni twórców. W piśmie tym wyjaśniono, że od 2004 r. wpłynęło 16 wniosków o wykup pracowni, z czego 15 zostało rozpatrzonych negatywnie (6 - z uwagi na wyłączenie ze sprzedaży na podstawie uchwały RM, 7 – decyzją PM o wyłączeniu za sprzedaży). Wyjaśniono nadto, że jedna pracownia została sprzedana w dniu 18 sierpnia 2005 r. w związku z zarządzeniem Prezydenta Miasta G. z dnia 21 stycznia 2005 r. o przeznaczeniu jej do sprzedaży. Wskazano również, że latach wcześniejszych pracownie twórców były sprzedawane na tych samych zasadach jak lokale mieszkalne, o ile pozwalał na to ich stan prawny. Komisja Rewizyjna Rady Miasta G., pismem z dnia 2 kwietnia 2012 r., zwróciła się do Prezydenta Miasta G. z prośbą o ponowne rozpatrzenie i uwzględnienie wniosku P. S. w przedmiocie możliwości wykupu lokalu przy ul. P. [...] w G. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta G. pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. wskazał, że brak jest podstaw do pozytywnego rozpoznania przedmiotowego wniosku. Odpowiedź odmowną uzasadniono uchwałą Rady Miasta G. z dnia 30 czerwca 2011 r. Nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat, wydaną na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 34 ust. 6 oraz art. 68 ust. 1 pkt 1 i 7, ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), która w § 3 ust. 1 pkt 4 zawiera zapis dotyczący wyłączenia za sprzedaży lokali przeznaczonych na pracownie służące twórcom do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. P. S. pismem z dnia 20 sierpnia 2012 r. wezwał Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 3 ust. 1 pkt 4 w/w uchwały. Organ nie ustosunkował się do tego wezwania. We wniesionej w dniu 9 października 2012 r. skardze P. S. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta G. z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [...] w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokali mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat w części dot. przepisu § 3 ust. 1 pkt 4. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającą na dyskryminacji najemców lokali mieszkalnych będących równocześnie pracowniami twórców pozbawionych prawa nabycia lokalu w stosunku do innych najemców lokali mogących korzystać z tego prawa. Zarzucił nadto sprzeczność z art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ( Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.), zrównującym pojęcie lokalu mieszkalnego z lokalem będącym pracownią twórcy a zatem określającym taki sam status prawny najemców tych lokali. Końcowo zarzucił zaskarżonej uchwale sprzeczność z interesem prawnym skarżącego - jako twórcy - w nabyciu wynajmowanego przez niego lokalu nr [...] w budynku przy ul. P. nr [...] w G. Rada Miasta G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu skarżący nie ma w niniejszej sprawie interesu prawnego uprawniającego go do zaskarżenia uchwały. Zdaniem Rady okoliczność istnienia stosunku zobowiązaniowego jakim jest umowa najmu lokalu mieszkalnego-pracowni artysty nie stwarza po stronie najemcy prawa do nabycia tej nieruchomości oraz jakichkolwiek roszczeń o ochronę sądową w tym zakresie. Nie istnieje zatem jakiekolwiek uprawnienie prawnorzeczowe chronione prawem materialnym, sam zaś zamiar ewentualnego nabycia lokalu mieszkalnego-pracowni twórcy stanowi co najwyżej interes faktyczny, nie znajdujący ochrony prawnomaterialnej i w konsekwencji nie legitymuje do skorzystania z uprawnienia żądania oceny zaskarżonej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Sama potencjalność nabycia nieruchomości nie stanowi uprawnienia chronionego przepisami prawa powołanego w skardze. W dalszej kolejności Rada wskazała, że twórcy nie są adresatami zaskarżonej uchwały, która jest adresowana do najemców lokali mieszkalnych. Uchwała wyłącza ze sprzedaży pewne grupy lokali mieszkalnych, w tym te, które są jednocześnie przeznaczone na pracownie twórcy, co znajduje uzasadnienie w zasadach gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Podniesiono, że w 2005 r. kiedy została zawarta umowa najmu lokalu mieszkalnego - pracowni twórcy ze skarżącym obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia 25 marca 2004 r., w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta G. oraz zasad udzielania pomocy w wynajęciu takich lokali w zasobach TBS, która w § 12 i § 19 w szczególny sposób odnosiła się do lokali służącym twórcom. Wskazano, że twórcy w relacji z właścicielem lokali Gminą Miasta G. korzystają z preferencji polegającej na pominięciu kolejności wynikającej z list osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Tak więc mieszkańcy będący twórcami, z woli podmiotu gospodarującego zasobem lokali, który jest zainteresowany rozwojem działalności w dziedzinie kultury i sztuki, są wspierani przy przydziale lokali. Ze wsparcia skorzystał skarżący, gdyż przedmiotowy lokal został zaoferowany skarżącemu w szczególnym trybie. Rada nie podzieliła argumentacji skarżącego odnośnie sprzeczności § 3 ust. 1 pkt.4 przedmiotowej uchwały z art. 2 ust.1 pkt. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, wskazując że wbrew twierdzeniu skarżącego ustawa ta nie zrównuje pojęcia lokalu mieszalnego z lokalem będącym pracownią twórcy lecz uprawnia lokatora (lokalu służącego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokalu będącego pracownią twórcy) do skorzystania z dobrodziejstwa regulacji ochronnej. Rada zwróciła uwagę, że definicja "lokalu" służy ustawie o ochronie praw lokatorów a nie ustawie o gospodarce nieruchomościami, na podstawie której została wydana zaskarżona uchwała. Przy czym, gdyby tak zdefiniowane pojęcie "lokalu" zestawić z treścią § 3 ust.1 pkt. 4 uchwały, to w ocenie Rady, zaskarżona uchwała nie definiuje odmiennie pojęcia "lokalu" lecz z ogólnego zakresu lokali odnosi się do tych, które są pracowniami twórcy. Końcowo nie podzielono zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 32 Konstytucji RP wskazując, że przepis ten, stanowiący o równości wszystkich wobec prawa ma charakter klauzuli generalnej, zawiera normę ustrojową adresowaną do organów państwa, nie zawiera natomiast regulacji prawnej dotyczącej najemców-twórców. Podstawą zaś przyznania uprawnienia do nabycia lokalu mieszkalnego jest przepis ustawy szczegółowej regulującej dziedzinę gospodarki nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a) stanowi, iż sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej jako u.s.g.) zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten jest przepisem szczególnym, o jakim mowa w cytowanym powyżej art. 3 § 3 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała Rady Miasta G. nr [...] z 30 czerwca 2011 r. w sprawie zasad zbywania nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi lub lokal mieszkalnych oraz warunków udzielania i wysokości stawek procentowych bonifikat jest uchwałą z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na wstępie należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku Rady Miasta G. zawartym w odpowiedzi na skargę, P. S. posiada legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała skierowana jest bowiem generalnie do wszystkich najemców lokali mieszkalnych. Skarżący zawarł z Gminą umowę "najmu lokalu mieszkalnego – pracowni artysty" a zatem lokalu, który ma również charakter lokalu mieszkalnego, tym samym objętego zaskarżoną uchwałą. W związku z powyższym uznać należy, że skarżący ma w niniejszej sprawie interes prawny uprawniający go zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W dalszej kolejności wskazać należy, że warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.) Z akt sprawy wynika, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto skarga wpłynęła do sądu za pośrednictwem organu w terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, iż zakres zaskarżenia uchwały pokrywa się z żądaniem usunięcia naruszenia prawa wskazanym w wezwaniu. Zarówno wezwanie, jak i skarga kwestionują zapis § 3 ust. 1 pkt 4 zaskarżonego aktu. Przystępując do analizy zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że nie stoi ona w sprzeczności z prawem, została podjęta w oparciu o prawidłową podstawę prawną, stanowiąc akt prawa miejscowego, który nie wykracza swoją treścią poza umocowanie ustawowe. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej polegający na dyskryminującym traktowaniu najemców lokali mieszkalnych będących równocześnie pracowniami twórców względem innych najemców lokali mieszkalnych poprzez pozbawienie ich prawa nabycia tych lokali. Wskazać należy, że lokale mieszkalne przeznaczone na pracownie twórców mają inny charakter niż stricte lokale mieszkalne. Pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć bowiem należy, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Pod pojęciem "pracownia" należy rozumieć zaś lokal służący twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Wprawdzie definicja ta nie wyklucza mieszkaniowego charakteru pracowni (co zresztą znalazło odzwierciedlenie w zawartej pomiędzy skarżącym a Gminą Miasta G. z dnia 25 listopada 2005 r. umowie najmu lokalu mieszkalnego), jednakże podstawową funkcją tego lokalu jest prowadzenie w nim działalności w zakresie kultury i sztuki. Dodatkowo zauważyć należy, że przepis ten, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zrównuje pojęcia lokalu mieszkalnego oraz lokalu będącego pracownią. Zdaniem Sądu niezasadny jest także zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z interesem prawnym skarżącego, jako twórcy, w nabyciu przedmiotowego lokalu. Zaskarżona uchwała wyłącza ze sprzedaży pewne grupy lokali, w tym te które są przeznaczone na pracownie twórcy, jednakże regulacja ta znajduje uzasadnienie w zasadach gospodarowania zasobem gminy. Gmina jest uprawniona do uznania, że uzasadnione jest pozostawienie m. in. przedmiotowego lokalu w puli zasobu mieszkaniowego. W głównej mierze wyłączenie pracowni ze sprzedaży ma służyć temu, by pracownie te pozostawały w zasobie gminy, dla zapewnienia bazy w celu udzielania bazy i zaplecza twórcom jak również pomocy w zaspokajaniu ich podstawowych potrzeb. Podkreślenia wymaga, że twórcy w relacji z właścicielem lokali - Gminą Miasta G. - korzystają z preferencji polegającej na pominięciu kolejności wynikającej z list osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Mieszkańcy będący twórcami, z woli podmiotu gospodarującego zasobem lokali zainteresowanego rozwojem działalności w dziedzinie kultury i sztuki, są wspierani przy przydziale lokali. Ze wsparcia skorzystał także skarżący bowiem przedmiotowy lokal został mu w tym szczególnym trybie zaoferowany i wynajęty na czas nieoznaczony. W przypadku, gdyby gmina zdecydowałaby się na zbycie przedmiotowego lokalu, skarżącemu przysługiwałoby wówczas prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu wynikające z przepisu art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.